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《案例1》公共产品、混合产品与私人产品的区别及公共产品的供给
（一）公共产品与私人产品的区别，如下表：
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分类 |
物品特点 |
供应方式 |
实例 |
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纯私人产品 |
单独消费（独享） 没有外在性 供给易于排他 |
市场提供 向消费者直接收费 |
食品、服装、汽车等 |
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混合产品 |
单独消费（非独享） 具有外在性 供给易于排除 |
政府提供或政府资助市场提供 政府拨款或直接收费 |
公园、影剧院、医院等 |
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纯公共产品 |
共同消费（共享） 具有外在性 供给不易排除 |
政府提供 政府拨款 |
国防、公路、灯塔等 |
（二）公共产品的供给、公共选择与政府失灵分析
公共产品的最优供给量的前提是每增加一个单位的公共产品所需付出的成本恰好等于社会愿意为这一单位所支付的数额。要以每个人都能真实地表示他愿意支付的价格为前提，但“搭便车”问题就否定了这个问题的存在。同时，由于公共产品的非竞争性和非分割性，每个人在事实上也都不能准确地表示他所需要的数量，因此，公共产品的特点就决定了消费者不愿和不能准确地表示出自己对它的需求量。显然，用市场选择来解决公共产品的生产均衡以达到资源有效地配置的目的是无效的，即市场选择是失灵了，而必须代之以公共选择。
公共选择是指非市场的集体选择，实际是政府选择。是用政府决策来替代个人决策。但是，当公众把公共产品的供给交给官员组成的政府后，政府就一定作出最佳的公共选择吗?事实上，政府也存在低效率运行的可能性，政府也会失灵。主要表现在：
1.政府官员垄断了公共产品的供给，缺乏竞争，造成浪费。由于在提供公共产品上没有与政府竞争的对手，就可能超出公众的实际需要来提供公共服务。由此可能导致公共产品供给成本的提高，生产公共产品的资源配置不当，造成社会财富的巨大浪费。
2.政府官员不是以利润最大化为目标，而是以追求规模最大化为目标，借以增加自己的升迁机会和扩大自己的权力范围。其结果是：必然会出现机构臃肿、人浮于事的现象，造成政府效率低下。
3.政府官员缺乏监督。但由于向这些监督者提供情况的恰恰是被监督者，这使监督有可能完全被被监督者所操纵。因此，政府所作出的决定有可能利于官僚主义而不利于公众。
4.产生寻租行为。由于任何可以通过改变政府的决策而得到好处的企业或个人都有动机这样做。利益集团游说政府执行对他们有利的公共产品供给政策，生产者游说政府职能部门希望得到公共产品的生产订单，等等。寻租行为不仅消耗大量的资源，也必然导致政府决策的低效率。
可以说，政府失灵是政府干预市场可能出现的结果，也是将公共选择交给政府决定的必要成本。而要消除政府失灵又是—个十分艰巨的系统工程，也是理论界和实际工作部门一直探讨的难题
参考资料：《现代财政制度通论》高等教育出版社，魏杰、于同申主编。
简要分析：“市场失灵”是政府提供公共产品与相当部分混合产品的原因，但在提供公共产品上的市场失灵使公共选择成为必要。由于公共选择主要是通过政府选择来实现的，这又可能导致“政府失灵”，并产生新的的问题。因此，在市场经济制度下，解决“市场失灵”可以采用公共选择（或政府选择），但要解决“政府失灵”则不仅需要加强法制建设与管理，在可能的条件下，也应将一些市场原则引入政府选择之中，在此方面，政府采购制度的产生和发展就是一个现实的例证。
思考题：1.公共支出主要应提供那些产品？
2.政府失灵有何表现？怎样治理政府失灵？
《案例2》夏、商、周三代的《量入为出，多有结余》的财政原则
夏、商、周，史称三代，是中国历史上的奴隶制社会时期（主要包括夏、商、西周，东周为奴隶制向封建制过渡的时期），在经济上以农业为主要生产部门，土地的产出是国家财政的主要收入，国家财政状况几乎完全依赖并取决于农业生产状况。然而，三代奴隶制时期，生产工具简陋落后，生产力水平极为低下，季节转换，气候变化和自然灾害都对农业收成的丰歉有严重影响。因此，三代时期的国家财政分配只能在可能取得收入的基础上来安排支出，即根据收入的数量来确定支出的规模，这就是中国历史上最早的“制国用，量入以为出”的财政原则，据此达到以收抵支，收支平衡的目的。但是，三代的财政收支平衡，又不是简单的平衡，而是要求多有结余。其原因在于早期农业社会对自然灾害缺乏抵御能力，农业生产靠天吃饭，不可能年年风调雨顺，五谷丰登。如果没有足够的结余，势必造成国家的社会经济危机。在周代，财政遵循多有结余原则，即“三年耕，必有一年之余，八年耕，必有三年之余”。按“耕三余一”来制定财政支出总额。如果“国无九年之蓄，曰不足，无六年之蓄，曰急，无三年之蓄，曰国非其国也”。由此可见，三代时期“量人为出，多有结余”的重要地位。同时，周代还有专项储备，以待急用，即“凡邦国之贡，以待吊用，凡万民之贡，以充府库”。是为保证国用的充足和社会生活的安定。
参考资料：《中国财政史纲》上海财经大学出版社 黄天华编著
简要分析：中国“三代”时期在财政上强调“量人为出，多有结余”原则，有其特定的社会经济基础，其基本内涵不仅重视“量入为出”，而且强调“多有结余”，这种理财思想，是与当时国民经济对农业的依赖，农业对自然的依赖一致的。事实上，在长期落后的农耕社会中，以丰补歉，多有结余一直是国家必须遵循的治国理财之策。这与亚当·斯密时期提倡的“量入为出”思想，以及现代社会的“量入为出，略有结余”的财政思想均有本质的区别。但从不同时期的“量入为出”的财政原则分析，均有一个共同之处，即无不强调财政收入对财政支出的限制，这对财政分配的稳定与社会经济的稳定是具有积极意义的。
思考题：历史上强调“量入为出”财政支出原则的原因是什么？
《案例3》中国历史上的《量出为入》的财政原则
（一）中国历史上的《量出为入》财政原则始于三代时期
三代时期，国家财政的主要收入来自于田赋，财政状况完全取决于农业生产状况，然而三代的生产力水平极为低下，天灾人祸严重地影响到农业的收成，因此，其理财原则，只能是在已经取得收入的基础上，逐一安排支出，根据收入的数量来确定支出的规模，故有“量入为出”的原则。但到了春秋战国时期，生产力的发展促进了社会经济的全面发展，这为增税开辟了财源。然而，三代时期由兼并、争霸和统一导致的战争连绵不断，军费开支浩大，支出增长惊人，财政入不敷出，国库捉襟见肘。为维持财政收支平衡，各诸侯国不得不实行“量出为入”的财政原则，根据支出来确定收入。用调整收入来弥补支出，以求财政平衡。因此，春秋战国时期各国竞相修订税制，纷纷提高税率，传统的什一税已不复存在，代之而起的是鲁国的什二税，魏国的什三税，齐国的什六税，秦国则二十倍于古，加倍课征以积累财富，横征暴敛已成为这一时期的普遍现象。
（二）唐朝的“两税法”与“量出为入”的财政原则
唐朝在安史之乱后，社会经济遭到严重破坏，土地荒芜，人口逃亡，国家财政所能课征的租庸调收入非常有限，而各地节度使在内地各占一方，形成藩镇割据，任意截留中央赋税，使国家财政收入雪上加霜。加上当时浩繁的军事开支，最终给唐政府造成了的财政危机。以至于京师官吏的俸禄也不能按时发放，令政府不得不“税天下地青苗钱(附加税)以充百官课料”。同时，京师粮价猛涨，已直接影响到唐王朝的政治经济稳定。为扭转这一局面，唐德宗采纳了宰相杨炎的建议，改革税制，实行两税法。
两税法是唐朝重要的税税制改革，但其指导思想是“量出为入”。据《旧唐书·杨炎传》记载：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入。” 两税法的“量出以制入”，即“量出为人”的原则。是指根据国家的财政支出数，匡算财政收入总额，再分摊给各地，向民户征收。在具体的课税对象、课税标准、纳税期限与纳税形态上都进行了改革，
参考资料：《中国财政史纲》上海财经大学出版社 黄天华编著
简要分析：总体上讲，在农耕社会中，国家实现“量入为出”财政原则更有利于国家社会的巩固与稳定。而“量入为出”财政原则的选择一般有特殊的社会、政治、经济背景，大多出于财政的巨大压力而采用，对国家政治经济基础稳定有一定的积极作用，如“两税法”改革由于其适应了唐中期后社会生产力的发展和生产关系的转变，因而对封建社会经济的发展起到了一定的促进作用。主要表现一是简化了税制，减少了纳税项目，集中了纳税时间，简化了纳税手续，便于农民缴纳，便于政府征收；二是扩大了纳税面，增加了财政收入。两税法规定“户无主客”都要纳税，不仅官吏世族地主要纳税，连同被其庇荫的客户，不定居的商贾，甚至世代享有免税特权的寺院僧尼都要负担税收。纳税户增加，从而扩大了纳税面，给国家带来更多的财政收入；三是调节了税收负担，有利于税负公平。两税法以田亩资产为本，即“以贫富为差”。资产田亩多者则多征，资产田亩少者则少征，商人同农民一样纳税。这种按贫富等级课税的方法，符合公平的原则；四是加强了中央集权。两税法集财权于中央，整顿了以前混乱不堪的财政局面，打击了地主豪强势力，限制了税吏随意苛剥勒索农民的现象，在一定程度上缓和了阶级矛盾，巩固了中央集权。
但是，两税法在实施的过程中，由于制度本身的缺陷和执法者枉法而暴露出不少缺点和弊病，更重要的是在封建制度下，量出为入，直接导致横征暴敛（如春秋战国时期因“量出为入”而使横征暴敛成为这一时期的普遍现象）。两税法以“量出以制入”的办法，来确定赋税收入总额，这个原则直接导致支出常无准则，故而收入日趋扩大。一遇军兴，政府财力匮乏，即任意加征税课，如建中二年(781年)唐德宗“以军兴十一而税”，自建中三年(782年)起“两税钱每千增二百”。②贞元八年(792年)两税征收额又增加了五分之一。既有政府明令加征，又有地方非法苛敛，各种横征暴敛，纷至沓来，苛捐杂税越来越多，最终导致“两税法”归于失败。
应当说，“量出为入”的财政原则以基本财政支出来确定财政收入本身并没有理论上的障碍，但在实践中如果没有严格的制度约束，的确可能给国家带来更大的危害。因此，现代国家实施“量出为入”的财政原则，应当吸取历史教训，科学合理地加以运用。
思考题：古代社会的“量入为出”与现代社会的“量入为出”财政支出原则有何差异？
《案例4》公共支出增长理论的一个观点——官僚行为增长论
这种理论从制度角度解释了财政支出规模与官僚行为的关系。按照公共选择理论的观点，官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团，或更明确地说是指负责政府提供服务的部门。经济学家们经常假设个人是以追求自身利益为最大目标，企业追求利润最大化，而官僚的行为追求的是什么目标最大化?尼斯克南认为，官僚竭力追求机构最大化，机构规模越大，官僚们的权力越大。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩大，甚至财政支出规模增长超出了共用品最优产出水平所需要的支出水平。由于交易成本很高，拨款机构很难控制官僚行为。因此，官僚机构通常以两种方式扩大其预算规模。第一，如上所述，他们千方百计让政府相信他们确定的产出水平是必要的。第二，利用低效率的生产技术来增加生产既定的产出量所必需的投入量(增加预算、附加福利、工作保障，减少工作负荷)，这时的效率损失不是由于官僚服务的过度提供，而是由投入的滥用所致。由此可见，官僚行为从产出和投入两个方面迫使财政支出规模不断膨胀。
参考资料：《中国财政理论前沿》 主编：刘溶沧 赵志耘
简要分析：自瓦格纳以来，政府公共支出不断增长问题为各国经济学家所重视，并从不同的角度来研究了这一现象的原因。官僚行为增长论，是西方国家关于公共支出不断增长的四大实证性理论之一，这一理论将官僚作为通过政治制度作出的集体选择的代理人集团来看待，指出官僚以追求机构最大化和权力最大化为目标，并因此通过其特殊地位对政府产生影响，从而导致公共支出规模不断膨胀。这种理论，尽管是对西方国家官僚制度的分析，但对研究公共支出的增长与控制仍有一定的参考价值。
思考题：你认为影响公共支出增长还有哪些因素？
《案例5》成本—效益分析——公共工程收益的度量分析
1.公共工程项目的收益的评价与量度从理论讲上，应当是该项目的效率与受益等于—个社会中的每个人愿意为该项目的产出而支付的最大数额的总和。但在实际中，这个总和不易得到，因为有些受益的效果不可能估计。因此，必须作相应的分析。
按照对公共工程收益的分类，项目收益的度量有以下几种类型：
(1) 有形直接收益可度量，大致等于需求曲线下方的面积（见下图）。有形内在间接收益一般也可度量。
(2) 有形外在间接收益不易度量，因为这些产品不进入市场，或虽进入市场，而不以反映人们愿意支付的价格销售。由于价格难定，所以往往须费大量的精力，运用各种技巧来进行推导，以求出其需求价格，绘制其需求曲线。
(3) 无形直接收益和无形间接收益往往不能度量，有时也难估计。无形产品的需求曲线无太大意义。然而，投资决策必须考虑无形产品的存在，并且尽可能作出某些间接的物质数量的估计。
2.补充投入。有形直接收益往往只在有补充投入时才能实现。补充投人，指工程项目成本以外投入的金钱和时间。例如，公路、航道、机场，只有当人们购买了汽车、船舶、飞机和燃料，并且愿意花费必要的旅运行程时间，才能产生收益。又如农田灌溉，只有当人们从事农业投资 ( 种子、肥料、农具 ) 并使用劳动时间后，灌溉才能发生农作物增产的效益。这些资源投资和时间价值，都是补充收入。
这里说明两个基本涵义：第一，效益的正确度量，应从总效益即需求曲线下方的面积中减去补充投入的成本；第二，当新方案降低补充投入时，节约的成本应作为效益计算。
这里，举例分析某公路运输工程项目的收益：
假设两城市之间有一条公路来提供客货运输的便利。为了简便起见，以每趟旅运为运输劳务的单位，而不采用吨公里和人公里等运输单位，每个公路使用者对每趟旅运必然赋予不同的主观价值，这些价值按高低顺序排列就形成一条需求曲线或边际收益曲线，即下图中的 D=MB 。这条曲线下方的面积就是该公路总收益的估计。再假设每趟旅运的补充投入 ( 金钱和时间 ) 相同，等于 OM1 ，这就形成供给曲线或边际成本曲线 S=MC, 在 MB 与 MC1 的均衡点 B 上，旅运趟数为 T 1 。这时，总收益为面积 OABT1 ，总成本为面积 OM 1 BT 1 ，差额面积 M 1 AB 代表该公路的净收益。
现在假设建造一条新公路，距离较短，补充投入可节约，边际成本降至 MC 2 ，从而旅运趟数增至 T2 ， MB 与 MC 2 的均衡点为 C 。于是，新公路的总收益为 OACT2 ，总成本为 OM 2 CT 2 ，净收益为 M 2 AC。
新旧公路的净收益差异为： M 2 AC — M 1 AB=M 2 M 1 BC ，其中，成本节约 M 2 M 1 BE ，新增收益 EBC 。
参考资料：《现代财政制度通论》高等教育出版社 主编 魏杰 于同申
思考题：怎样理解和评价公共工程的收益？
《案例6》从水的定价看政府收费的标准
在设计供水系统时需要做出的第一个决定是，是否对消费者进行用水的计量。必须对水供应和水处理成本的降低进行测量并和装水表计量的成本进行对比。装水表计量对消费大户，特别是工业用水大户来说，总是有效率的。但对用水小户，特别是城市中贫困地区的家庭来说，装水表进行用水计量通常没有效率。
对装水表的用户来说，一种三级收费体系是有效率的。
第一级，与用水有关的收费价格应定在和增量的水生产和运送的平均增量成本相等的水平上。但这种收费将对最初的 20 ～ 40 升的日人均消费量实行生命线收费标准。如果城市中各个地区或各个季节中成本差别特别大，可以允许在各个地区或在各个不同季节中实行有所不同的收费标准。这种收费标准也将随时间有所变化，以便反映出供水系统从生产能力过剩到生产能力短缺以及和它的投资周期相符又回到生产能力过剩时平均增量成本的变化。
第二级，居民用水户应缴纳一笔与用水量无关的定期费用。低收入消费者缴纳的这笔费用应等于或低于和连接有关的边际经常性成本（水表维修、读表、填写等费用）和实行连接的年成本之和。给低收入家庭的补贴程度取决于再分配目标的强度和实行内部交叉补贴的可能性。它同样也取决于对资金来源的各种需求，特别是对公共供水处来说，为了筹措资金提供交叉补贴（比如给公共供水处），中等和高收入消费者的定期连接费应定在等于或高于连接的边际经营成本。这样将会允许交叉补贴以及当水费随平均增量成本变化而变化时维持供水营业的全部资金的自给自足。对高收入阶层收取的安装成本应以一次性付清为基础，按市场利率在较短时期内筹措起来。
第三级，应设计出一种一次性开发费，并按照细分的私人财产的宅前标准来补偿整个供水系统的投资费（如果私人开发者被要求自己来安装该系统，这笔费用可以省略）。在低收入财产所有者的主要居住区，降低开发费于开发成本之下，并向高收入的财产所有者收取高额连接费是符合公平的。这样就得找出一种根据收入来区别所有者的办法。如果财产估价体系是精确的，对与供水系统相连接的居住地征收比例财产税将是一种行之有效的方法。这种税收将随时间而变化以反映使用费的变化。如果财产估价是不精确的，在城市的不同地区就会收取不同的连接费。除了最低限额的收费，累进的收取结构将不起作用，因为每个连接口的消费量和消费者的人均收入之间的关系不明显，另外，使用费可能是无效率的。
对没有安装水表的居民用户，征收比例财产税或土地税是公平的。收费标准也可按把住房和供水分配网络相连接的水管的大小来制定。这笔费用将定在能保证供水经营、在资金上实行自给自足、并顾及到来自开发费的收入。
从公共水龙头处取水消费应该实际免费。但也应该对水龙头实行管理以避免水的浪费。经营水龙头的资金应首先来自于个人家庭中装有连接口的用水户。只有在出于政治理由而排除用水户之间的交叉补贴时才使用一般税收收入。因此实际上对那些从高收入用户中收取的用于交叉补贴的资金的使用有一个等级制度。这些补贴首先应用于安装公共水龙头并免费提供从公共水龙头处消费的水。一旦对公共水龙头的需要已完全满足，交叉补贴将用于装有连接口的个人家庭。这样一种顺序的理由是连公用水龙头都享受不到的家庭是最穷的家庭，而公用水龙头的用户是最穷的消费者。对公用水龙头和用水的补贴是公平的，中收入和高收入者很少能从上述补贴中获益。而且，对公共水龙头实行补贴而引起的消费增加给公共健康带来的利益要超过对屋内连接口实行补贴而带来的利益。
工业和商业消费者支付和平均增量成本相等的用水价格。对高收入的居民消费者可以收取连接费和开发费，只要高于成本的收费不会转嫁，特别是不会转嫁到低收入消费者或工资所有者身上。啤酒和其他大众饮料业在这方面需要引起特别注意。
上述提出的收费结构应当在考虑到再分配目标的同时，以最小的效率损失实现供水经营在资金上的自给自足。独立于其他服务机构的垂直一体化经营机构最容易实现资金的自给自足。地方和全国性的当局机构将仅仅检查是否大体上符合前面提出的基本定价和投资原则。自主性垂直一体化并不是实现这一收费结构的必要条件，但是如果没有自主性和垂直的一体化机构，为了保证供水经营的资金自筹和在制定收费标准时把全部有关成本都考虑在内，需要做出特殊的努力。
参考资料：《发展中国家城市财政学》巴尔·林 中国财政经济出版社
简要分析：在考虑用收费为某种公共项目筹资后，收费的订价就是一个非常重要的问题，它常常需要根据收费项目提供物品本身包含的效率要求和公平要求的特点来设计收费的方式和标准。
思考题：为什么对水的收费要设计如此复杂的收费方法？