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《案例1》关注扩张性政策的微观经济基础
人们把凯恩斯思想的核心理解为国家干预经济，这确实不错，但往往忘记了这种干预的前提是市场机制的完善。凯恩斯在《通论》的第 24 章强调，他的理论“在含义上是相当保守的”。这就是说，他并没有否认市场机制的调节作用。因此，他的政策是“国家当局可以和私人的主动性结合起来”，即在市场调节的基础上，国家政策发生作用。
其实，凯恩斯在建立宏观经济体系时心中有一个暗含的假设：市场经济的调节机制在正常发挥作用。换言之，只有完善的市场机制，宏观经济政策才能发挥作用。战后美国运用凯恩斯经济学取得了显著成效，就在于美国市场机制的完善性。而从 1950 年到 1980 年，英国政府尤其是工党政府，也在积极地使用扩张性财政政策和货币政策，也有相当大的赤字支出，但英国经济一直没有走出困境。原因何在呢？这就是英国政府在用种种手段破坏市场机制，限制市场的作用。
一些国家，微观经济基础不好，企业缺乏活力，总想靠扩张性财政政策或货币政策进行刺激，实现繁荣。而且，一旦用了这些政策，就如同药物依赖一样，无法摆脱。这种对凯恩斯主义的误用和滥用既害了这些国家，也破坏了凯恩斯的名声。日本就是这样一个例子。 20 世纪 90 年代之后，日本经济陷入衰退，其根本原因在于日本企业缺乏科技创新能力，以及政府对经济干预过多。日本企图用赤字财政政策来摆脱困境，从 1992 年宫泽喜一内阁发行 10 亿日元国债开始， 10 年间一直采用这种方法。结果经济至今未走出低谷，而国债发行已达 675 万亿日元，为一年 GDP 的 136% ，未清偿债务高达 366 万亿日元，居发达国家首位，是美国的两倍多。最近阿根廷爆发经济和政治危机也与滥用凯恩斯主义刺激经济、外债严重相关。
参考资料：《被误解的凯恩斯》梁小民 《经济学家茶座》第 9 辑 2002 年
简要分析：国家干予政策是产生于市场经济这一微观经济基础又反过来为这一微观经济基础服务的，这是政府在选择宏观经济干予政策时必须牢记的。
思考题：为什么国家干予必须以市场经济的运行为前提？
《案例2》运用国债技术改造资金促进化纤工业的发展
化纤工业作为我国纺织工业的重要组成部分，近几年得到较快发展。 1999 年我国化纤产量为 600 万吨。到 2002 年，化纤产量已达 991 万吨，三年增长了 65% 。化纤在我国纺织品总量中的比重逐年增加，已由 1999 年占我国纺织品纤维加工量 54% 提高到 2002 年的 65% ，已成为我国纺织行业的主要原料。
1999 年起实施的国债技改专项，以技术含量高、市场需求量大的涤纶、锦纶、氨纶、粘胶等产品为改造内容，以行业管理水平高、经济效益好的骨干化纤生产企业为重点，共安排国债技术改造项目 47 项，总投资 93.1 亿元，其中银行贷款 62.5 亿元。
目前，化纤项目竣工投产约 18 项，年新增功能性、差别化纤维 23 万吨。改造后的企业，产品结构得到调整，差别化率由 1999 年的平均 20% 提高到 45% 以上，企业技术装备先进程度、产品开发创新能力、企业综合管理水平及经济效益均有了明显提高，对带动我国化纤行业整体水平的提升起到了重要作用。
国债技术改造有力促进了我国化纤工业的快速发展，主要表现在以下几方面：（1）化纤生产企业组织结构得到调整。产量在 5 万吨以上的企业，由 1999 年的 22 家上升到 2002 年 57 家，平均规模超过 10 万吨／年。形成了一批管理水平高、生产规模合理、经济效益好的行业排头兵企业。（2）化纤产品结构调整有了明显成效。直接纺涤纶长丝新技术的应用显著提高了产品在国内外市场的竞争能力，纤维出口量由 1999 年的 8.8 万吨，增加到 2002 年的 24.1 万吨，增量均为 1.8 倍特别是高性能的差别化、功能性纤维新品种发展迅速，提高了我国纺织面料质量水平，花色品种和附加效益。（3）化纤纺织品及服装出口创汇增长较快。 1999 年，化纤纺织品及服装出口额为 151.8 亿美元。 2002 化纤纺织品及服装出口额达到 200.5 亿美元， 3 年内出口量增加 32.1% 。（4）化纤产品的应用领域不断拓展。化纤工业的高速发展，为我国成为纺织大国、纺织强国打下了坚实基础，产品开发能力、技术水平都有较大幅度增长，化纤产品在国防、交通、能源、水利等产业领域得到广泛应用。（5）促进了纺织企业综合效益升级。通过实施国债技改项目，企业降低了生产成本，提高了劳动生产率和企业的经济效益，综合实力和整体优势明显增强，抗风险能力显著提高。形成了一批像黑龙江龙涤集团、浙江恒逸集团、吉林化纤集团、新乡白鹭集团、江苏吴江丝绸集团、烟台氨纶集团等行业骨干企业。
随着我国人民消费能力的大幅增长和出口的需要，今后化纤工业仍将有较大的发展空间。据预测，“十五”期间，中国的人均纤维年消耗水平将由现在的 5.5 公斤 提高到 7.5 公斤 。全球经济一体化和世界化纤工业格局的调整，为中国化纤工业提供新的发展机遇。化纤工业将在加大技术改造力度的过程中，使企业的开发创新能力得到进一步增强，功能性、差别化纤维将得到进一步发展，化纤生产企业的国际、国内市场竞争力将得到进一步提高。
参考资料：《以国债技改促进化纤工业快速发展》唐和义 汪敏燕 载《中国纺织报》
简要分析：这是我国政府运用国债来帮助特定行业的企业进行技术改造，从而促进该行业快速发展的一个案例。这一案例体现了我国在国债运用上的一个特点，不仅用于公共投资，也用于扶持国有企业。
思考题： 国债资金的运用范围应该有所限制吗？怎样限制呢？
《案例3》 浅析实施积极财政政策后的国债负担问题
（一）改革开放 20 年来我国国债规模的状况及特征
为了弥补财政赤字 , 筹集资金用于国家重点建设 , 从 1981 年起我国恢复发行国债 , 而且国债发行规模不断扩大。从 1981 年的 48.66 亿元增加到 1998 年的 3891 亿元。截止到 1998 年底国债累计发行额近 12600 亿元 , 国债余额达 6495 亿元。同时我国国债规模的变化还表现出明显的阶段性特征。
第一阶段 : 从 1981 年到 1993 年 , 国债年度发行规模较小 , 从 1981 年的 48.66 亿元增加到 1993 年的 314.78 亿元 , 年平均增长率为 45.57% 。这一阶段规模较小主要是由于改革处于初始时期 , 财政赤字较小并且采用发债和向银行透支或借款的 “ 双轨制 ” 弥补财政赤字。
第二阶段 : 从 1994 年至今, 国债发行规模剧增。1994 年国债发行额达 1028.57 亿元，约为 1993 年的 3 倍多 ,1998 年国债发行额达 3891 亿元 , 年平均增长率达 69.57% 。这一阶段国债数量增长过快 , 一是由于财政赤字的弥补由 “ 双轨制 ” 转为 “ 单轨制 ” , 不准向银行透支或借款； 二是由于这一阶段还本付息数额增加 , 也相应地扩大了国债的发行量；三是由于积极财政政策的实施。
纵观改革开放以来的国债发行 , 除了少数年份负增长外 , 其余年份国债发行规模逐年递增。在我国财政收入占 GDP 的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重逐步下降、财政陷入困境的情况下 , 我国庞大的政府机构还能得以正常运转 , 一个很重要的原因就是有了国债的支持。 1998 以来在应对国际金融动荡、国内经济走势变化和体制转换所引起的需求不足而采取的积极的财政政策方面 , 国债的作用更是功不可没。 1998 年政府为了促进经济发展 , 增发了 1000 亿人民币国债 , 加上配套资金达 2000 亿。 1999 年政府又在原来发行 3400 亿国债的基础上增发 600 亿国债 , 加上配套资金共达 1200 亿元。 1998 年积余资金和 1999 年新增国债预计对经济增长的贡献率达 2% （数据引自《国际金融报》 2000 年 1 月 4 日 第一版）。但是也应该看到 , 伴随着国家债务规模的扩大 , 债务负担问题必须引起我们高度的重视。
（二）国债负担分析
1、从财政收支角度看国债负担。可以从两个主要指标来考查 :
（ 1 ）债务依存度。债务依存度是指当年的国债发行额与财政支出的比率 , 表明财政支出对国家债务的依赖程度。从国际经验看 , 国家财政债务依存度的控制线是 15% ～ 20%, 中央财政债务依存度则为 25% ～ 30% 。但从我国的现实看 ,80 年代以来财政的债务依存度表现出不断上升的趋势 ,1981 年为 4.27%,1990 年为 6.02%,1998 年已上升到 29.65% 。尤其是中央财政的债务依存度上升幅度更快 ,1981 年为 7.78%,1991 年达 21.03%,1995 ～ 1998 年均已超过 50%, 比国际上的一般控制线高出近一倍。这也反映出中央政府宏观调控能力严重弱化。
（ 2 ）国债偿债率。国债偿债率是指当年国债还本付息额占当年财政收入的比重。国际上一般认为应控制在 10% 左右。我国 1995 年以前 , 一般不超过 10%, 但从 1995 年开始 , 国债偿债率大幅度上升 ,1998 年达 23.86% 。由于国债发行额的逐年累进 , 财政的债务支出在今后几年还将不断提高 , 而我国财政支出困难始终未得到根本扭转 , 在此情况下不得不走 “ 发新债还旧债 ” 的道路 , 国债规模越来越大。
2、从国民经济的角度看国债负担。可以从三个主要指标来考查 :
（1）国债负担率。国债负担率是一定时期国债余额占同期 GDP 的比例 , 是衡量国债规模增长的宏观指标。发达国家国债余额占 GDP 的比重一般不超过 45%, 《马约》规定欧洲经济和货币联盟入围国家的这一比重不超过 60% 。但由于发达国家的财政收入占 GDP 的比重为 40% ～ 50%, 因此国债余额大体上相当于当年财政收入总额。目前我国财政收入 ( 包括预算外收入 ) 占 GDP 的比重也只有 20%, 依此推算 , 我国国债余额占 GDP 的比重以不超过 20% 为宜。从表 2 中可以看出 ,1986 年我国国债负担率为 2.87%,1998 年上升到 8.2%, 大大低于国际公认的警戒线。
我国的国债负担率 单位 : 亿元
|
年份 |
国债余额 |
国债负担率（ % ） |
|
1986 |
293.07 |
2.87 |
|
1990 |
890.34 |
4.8 |
|
1991 |
1059.99 |
4.9 |
|
1992 |
1282.72 |
4.8 |
|
1993 |
1540.74 |
4.5 |
|
1994 |
2286.40 |
4.9 |
|
1995 |
3300.35 |
5.6 |
|
1996 |
4361.43 |
6.4 |
|
1997 |
4955.05 |
6.6 |
|
1998 |
6495.05 |
8.2 |
资料来源 : 引自财政部财政科学研究所《研究报告》 1999 年第 8 期
（2）居民应债率。居民应债率是指当年国债余额占居民储蓄存款的比重 , 是反映居民应债能力的重要指标。 1998 年这一指标为 6.2% 。近几年我国储蓄率较高 , 虽然央行多次下调银行利率 , 但每年储蓄存款仍以 7000 亿～ 8000 亿的幅度迅速增长。统计显示 ,1999 年第一季度末各项存款余额 ( 包括企业、政府存款 ) 达 99437 亿 , 各项贷款余额达 87826 亿 , 存大于贷 11000 亿。这说明进一步实施扩张性财政政策 , 扩大利用国债进行政府投资还有很大的余地（参见《经济参考报》 1999 年 4 月 21 日 第五版）。
（3）赤字率。赤字率反映当年财政赤字占 GDP 的比重。 1998 年赤字率为 2.5%, 按照 1999 年的预算数 , 财政赤字相当于 GDP 比重的 1.7%, 低于国际公认的 3% 的警戒线。
3、分析国债负担应该注意的几个方面
（1）从财政收支的角度看 , 我国的债务依存度特别是中央财政的债务依存度比较高 , 国债偿债率也较高 , 均大大超过国际公认的警戒线水平。于是 , 有人认为目前我国的国债负担过重 , 扩张性财政政策的空间有限。但进一步分析中央财政的收支状况 , 可以看出几个问题 : 一是占相当比重的政府收支游离于政府预算之外；二是中央预算在整个预算中所占的比重偏低；三是越来越大的债务利息支付尚未编列在预算支出中。这三个方面的综合影响使得中央财政支出的相对规模偏低。具体到中央财政的债务依存度来看 , 即因分母缩小使得债务依存度变高。而国债偿债率反映的是国债还本付息额与该年度财政收入的关系 , 但由于财政收入的口径不同 , 使得计算结果出现偏差。我国衡量国债偿债率的 “ 财政收入 ” 仅仅包括预算内收入 , 而国外的财政收入指的是整个政府收入。由于非规范性财政收入 ( 如预算外收入、体制外收入 ) 的冲击 , 再加上我国财政收入的增长慢于 GDP 的增长 , 使得我国财政收入的规模偏低。如果在年度财政收入的基础上加上预算外收入和体制外收入 , 那么我国国债偿债率将大大降低 , 国债负担也会有所减轻。
（2）从国民经济的角度看 , 由于国债负担率和赤字率均低于国际公认的警戒线 , 同时 , 居民应债能力也较强 , 因此 , 财政政策进一步扩张的空间还是比较乐观的 , 但这 “ 空间 ” 并非足够大。这是因为 : 第一 , 国债负担率和居民储蓄水平虽然是制约国债规模的重要因素 , 但此仅仅反映了国债的容纳空间 , 是制约国债规模的外部条件 , 最终决定国债发行规模的因素是国债偿债率和债务依存度 , 这是制约国债规模的内在决定因素 , 因为国债的发行和偿还总是要国家财政承担的。第二 , 我国的国债负担率虽然低于国际公认的警戒线 , 但我国举债的时间不长 , 不能与西方发达国家上百年累积的国债余额作简单的比较。第三 , 我国的居民应债率比较低 , 应债能力较强 , 但也应该看到 , 我国的居民储蓄存款的增长中有一部分增长是由于老百姓对未来收入和支出的非理性预期 ( 即居民预期收入下降和支出上升 ) 。减收增支的预期使大多数居民压缩即期消费而代之以储蓄。随着我国经济体制改革的进一步深入、企业经济效益的好转和住房、医疗、社会保障等制度的实施 , 这种非理性的预期将有所改变 , 居民储蓄水平会有所下降。
参考资料：《 扬州大学税务学院学报》 2000 年 2 期 韩晓琴
简要分析：在国债筹资日益成为政府财政收入的重要手段后，国债的负担问题必然引起人们的关注，上述文章详细分析了 我国国债规模的状况及特征，并从财政收支角度和国民经济的角度对我国国债负担状况进行了分析，给了我们一个较全面的关于我国国债负担的画面。
思考题： 国债会成为负担吗？会成为哪些人的负担？
《案例4》我国关于国债运用限度与负担的争论
我国以增发国债为主要内容的积极财政政策始自 1998 年。 1998 年上半年固定资产投资和经济增长速度急剧下滑，为此，增发 1000 亿元国债的财政扩张措施紧急出台。增发国债，加上银行和地方配套资金，扩大了基础设施投资规模，当年起到了阻止固定资产投资和经济增长速度下滑的积极作用。 1999 年和 2000 年又增发了 1100 亿元和 1500 亿元国债，继续发挥了扩大投资规模、促进经济回升的作用。
到了 2000 年，宏观经济出现回升，主张积极财政政策应当适时淡出的意见开始提出。 7 、 8 月间学术界就是否增发国债问题发生争论，宏观决策部门最终采取了继续增发国债的措施。进入 2001 年，积极财政政策应当及时淡出的意见得到了较大范围的响应，是否增发国债的争论再次发生，决策部门坚持继续实行积极财政政策不变，继续增发国债。
主张积极财政政策应当适时淡出的主要理由有：（1）增发国债的增长拉动效应已经明显减弱。增发国债仅在 1998 年下半年初次实施时扩大投资规模的效果比较明显。 1999 年、 2000 年的第二轮、第三轮增发大致同量的国债，未能形成新的投资基金增量和固定资产投资及工业增长加速。 2001 年上半年出现上年增发国债结余闲置现象，适合国债投资的项目不多，难以安排。此外，增发国债的增长拉动效应主要体现在投资领域，对拉动消费需求没有直接作用，并且受居民消费倾向较低的约束而起不到多大的间接拉动消费及经济增长的乘数效应。（2）国债投资效率较低，产生对民间投资的挤出效应。行政主导的国债投资活动易于出现寻租空隙、损耗较大等低效率问题，工期拖长、造成较多半拉子工程。有些情况下，国债投资优先安排在某些垄断性高收益项目，形成壁垒，阻碍民间投资进入。为国债资金配套数倍的银行信贷及地方自筹资金，使国债投资项目得以占用更多的社会资金。 2000 年上半年，国债投资增速下降，对企业投资的挤压减弱，企业投资急剧上升，宏观经济出现明显回升，下半年增发国债，财政筹资力度加强而使市场融资投资受到挤压，财政投资的增速上升抵不过企业市场性投资增速的下降，从而社会投资总额增长速度下降，以致出现了财政投资扩张而经济增长反而下滑的负效应。（3）企业税收负担加重，对经济回升产生抑制效应。从 1998 年起，安排每年额外新增税收 1000 亿元以上，比增发国债数额更多。税收增长速度超过 20% ，中央税收增长速度更高，较大幅度高于经济增长速度。税收增加主要通过加大税收征管力度的方式实现，一些有利于促进经济回升的减税措施和税制改革措施无法出台，企业实际税负过重，以致扩大财政支出的效果被税负加重的不良后果所抵消甚至超出。（4）财政负债负担及风险增大。 1998 年和 1999 年，国债依存度分别为 41.7% 和 27.1% ，超过国际公认的安全线；国债偿还率分别为 23.9% 和 17.7% ，明显超过了 8% ～ 10% 的警戒线；中央财政的国债依存度从 1994 年起连续超过 50% ， 1998 年更高达 71.1% ，明显超过 25% ～ 30% 的警戒线。国债负担率虽低于一般国家水平，但我国发债时期不长，连续发债造成国债负担率提高速度较快的现象不容忽视。我国财政还承担了体制转型过程发生的隐性国债和或有国债， 1998 年的综合国债负担率，即政府承担的显性和隐性债务总额占 GDP 比率约达 60% 。总之，以增发国债为主要内容的积极财政政策，在经济下滑时期作为一种反周期政策措施起到了积极作用，但存在低效率弊病和挤出效应、债务风险增大为代价，这种临时性短期政策不宜连续多年实行并使之长期化。主张积极财政政策应在当前时期不宜淡出的主要理由有：（1）积极财政政策效果显著。据测算， 1998 年国债投资拉动经济增长 1.5 个百分点， 1999 年部分国债资金用于技术改造贴息，拉动 1800 亿元技术改造投资。 1998 年和 1999 年连续两年实行积极财政政策，支持中国经济 2000 年出现重大转机。在经济好转的情况下，继续增发国债，对于保持投资增长的连续性、巩固经济回升局面发挥了重要作用。 2001 年国内经济呈现良好发展势头，但要从根本上扭转供过于求的格局，巩固经济回升的前期政策效果，推动国民经济持续发展，还需要积极财政政策继续发挥作用。（2）积极财政投资不存在挤出效应。 1998 年增发国债以来，实际利率上升主要是价格水平下降所致，而价格水平下降也不是财政扩张的结果。在政府借款之后，银行仍有过剩资金，并未出现资金紧张。商业银行贷款不活跃，主要受贷款风险约束，而不是产生于国债投资的竞争压力。国债资金主要投资于基础设施公共领域，与投入竞争领域的民间资本不发生竞争。民间投资不活跃，主要是受投资预期收益不高的影响。（3）积极财政政策不只是增发国债、扩大支出，还包括调整税收、支持企业技术改造、增加工资、加强社会保障等多种措施。从 1999 年起加大出口退税力度，减征固定资产投资调节税和证券、房地产等行业交易税，降低和取消部分收费，对企业技术改造投资贷款提供贴息支持，提高下岗、失业和城镇贫困居民“三条保障线”的补助，增加机关事业单位职工工资等。这些减少税费、增加工资及社会保障的措施起到了鼓励投资和消费的作用。（4）国债规模控制在安全线内。国债负担率远低于国际一般水平， 1998 年仅为 13.3% 。国债规模相对于财政规模的指标超标，主要原因是我国财政预算内收入占 GDP 的比重低于世界平均水平，但国债规模相对于经济规模远低于警戒线，就整体经济规模来看，可发债的空间还很大。动态地看，我国经济还将继续快速发展，经济规模继续扩大，国债安全空间还会增大。
参考资料：《 2001 年的宏观经济形势与宏观政策》袁钢明《中国公共政策分析 2002 年卷》中国社会科学出版社
简要分析： 20 世纪 90 年代后期以来，为了克服我国经济的疲软走势，我国采用了扩张性（积极）的财政政策，而大量发行国债是扩张性财政政策中必不可少的政策工具，也是我国扩张性财政政策中主要依赖的政策工具，急剧增长的债务规模也自然会引起人们的担心，进而引发人们对积极（扩张性）的财政政策的思考。
思考题： 积极的财政政策一定要发行大量的国债吗？
第十四章 政府预算和预算管理
《案例1》日本政府事权与财权的划分
日本是单一制国家，第二次世界大战后，建立了地方自治制度，实行地方长官民选，改变了战前中央对地方的直接管理和领导体制。
从事权划分看，日本战前实行中央高度集权的行政体制，许多行政事务由中央负责，但又部分地委托地方办理，这就形成了许多事务由中央和地方共同承担的局面。而日本现行的中央与地方事权划分大致为：国防和外交由中央负责；消防、港口、城市规划和住宅等由地方负责；公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数行政事务则由中央与地方共同负责。
从财权划分看，日本实行财政立法权集中，执行权分散，财政收入集中，支出使用相对分散的制度。中央与地方收入划分的特点有两个：一是中央财政的集中度较高，国税的税源大、范围广，地方税则相反；二是日本中央税与地方税的划分由国会负责，主要地方税的设置和税率也由国家法律确定。国税由大藏省所属国税局负责征收，地方税分都道府县和市町村税，分别由本级财政局下属的税务部门征收。中央、都道府县和市町村三级财政都有自己的主体税。中央财政的主体税种是个人所得税、法人所得税；都道府县的主体税种是事业税和居民税；市町村的主体税种是居民税和固定资产税。
简要分析：虽然日本名义上实行了地方自治制度，但是中央政府的触角却几乎遍及地方政府活动的各个领域。由于收入集中于中央，支出大部分又落在地方，地方财政收入难以支撑其财政支出，而使地方不得不在很大程度上依赖于中央的转移支付。因此，日本地方自治范围内的大部分事务，名义上属于地方事务，实际上是一种中央地方“共同事务”。中央政府对地方事权范围的事务，可以通过提供经费进行干预，并引导、纠正、调控地方政府的支出活动，实现中央政府的政策目标。从实际效果看，这一做法虽然不符合严格意义上的“财权事权统一”原则，但对确保某些领域全国行政水平的统一发挥了重要作用。同时也应该看到，日本的这一事权与财权划分模式，也存在干预过多、管理过细、监督过频、成本过高等缺陷，对中国政府间事权与财权的划分有一定警示作用。
思考题：你认为集权与分权之间应怎样进行适度安排？
《案例2》美国的财权划分方式――财源共享和分率计征
美国实行联邦制，政府机构分联邦、州、地方三个层次，各级政府都有明确的事权、财权，实行分别立法、财源共享和分率计征的财权划分方式。美国联邦、州、地方三级政府都有各自相对独立的税收体系，享受各自的税种设置、税率设计、税款征收管理的权利。三级政府各自行使归属于本级政府的税收立法权、司法权及执行权，这使得美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州和地方税收制度并存的格局。各级政府都有一些属于自身的税种，且各级政府都有自己的主体税种。联邦政府的主要税种有：个人所得税、公司所得税、社会保险税、国内消费税、遗产税、关税和赠予税，其中以个人所得税为主体税种；州政府的主要税种有销售税、州的个人所得税、公司所得税、消费税等，其中以销售税为主体税种；地方政府的主要税种有财产税、地方政府的销售税、个人所得税等，其中以财产税为主体税种。各级政府也同时采用共享税源、税率分享的形式来划分税收收入。
简要分析： 由于事权划分清晰，使美国各级政府财权明晰化与各级财政的独立性具备了前提条件。美国的这种同源课税、财源分享的划分财政收入方式，在世界各国的财政体制中具有其独特性，对我国政府间财权的划分有很大启示。也就是说，我国政府间财权划分方式的改革和完善，既要以事权划分的清晰为前提，又要以法制的健全、税制的完善为基础。
思考题： 你认为应如何完善我国政府间的财权划分？
《案例3》 我国地方政府间在基础设施建设上的分工
在基础设施建设上，省、市、县、乡四级政府所承担的事权与相应的财权不同，层次较高的政府总是让下级政府共同参与、出资共建基础设施，往往采取共同受益、共同出钱的方式，由较高层级的政府提供补贴或出面组织管理，如国道和省道的建设，往往由国道和省道所经过市、县政府自己筹措资金，分段进行建设，由各市县负担辖区内国道和省道的建设费用，即“上级政府请客，下级政府掏钱”。而较低层次的地方政府，如县、乡级政府，往往以集资、摊派、捐工出力、企业和个人赞助等方式来筹集资金。
简要分析： 由于上级政府层层甩出基础设施支出的责任，使较低层级的地方政府承担更重的责任，这也是导致基层政府预算外资金、制度外资金膨胀，甚至债务负担加重的重要原因，不利于政府行为规范。我国地方政府间在基础设施建设上事权与财权的这种分工方式，与一些国外发达国家的作法恰好形成鲜明的对照。这些国家对于具有外部性的公共建设往往是由更高一级的政府来组织。
思考题： 你认为基础设施建设的责任应如何在各级政府间分担？
《案例4》我国的“统收统支”财政体制
1980 年以前，我国实行的是中央集权的计划经济体制，在管制价格、集中财力、统一金融和计划投资的基础上，实行资源的高度集中计划配置，对财政职能的定位是“发展经济，保障供给”。政府通过操纵价格“剪刀差”，把农业等部门的剩余资金转移到工业部门，并以此作为强制性积累机制，较容易地从工业部门获取财政所需的税利，从而实现对财力资源的占有和配置。与此相适应，政府间财政收支关系基本上是以“统收统支”为特征的。在这种体制下，中央要求地方将所有的财政收入上缴中央，地方提供公共产品以及生产建设所需要的资金均由中央核定拨给，财政支出覆盖了整个社会生产、流通和消费的各个方面，财政在国民收入分配和再分配中处于绝对控制地位。
简要分析： 这种供给式的财政体制在当时特定形势下为在短期内完成我国的工业化进程筹集了大量建设资金，为巩固新政权起到了重大历史作用。但是，这种体制将地方的财政收入与财政支出完全割裂开，截断了地方财政收入与地方公共产品和劳务供给的直接联系，形成缺乏激励与约束的“大锅饭”机制，财力的可能与需要之间存在巨大缺口，造成制度性财力普遍短缺、资源配置低效率，形成了长期的财政压力。
思考题： 应怎样看待我国计划经济体制下高度集中的财政体制？
《案例5》我国的“分灶吃饭”财政体制
改革开放后，财政体制改革刚刚开始进行，理顺中央与地方财政关系所面临的首当其冲的问题，就是打破“大锅饭”，朝着分级财政体制的方向运作。于是从 1980 年起，实行“分灶吃饭”财政体制，其基本内容是，按行政隶属关系，明确划分中央和地方财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。
在收入方面，实行分类分成、即将财政收入分为：（1）中央与地方的固定收入。中央所属企业收入、关税、公债、国外借款为中央固定收入。地方所属企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其他收入为地方固定收入。（2）中央与地方固定比例分成收入。各地方划给中央各部门直接管理的企业收入，80 ％归中央，20 ％归地方。（3）中央与地方的调剂收入。以工商税为调剂收入，其比例根据各地区收支情况确定。在支出方面，按企业、事业的隶属关系及支出性质划分为：（1）中央支出。中央所属企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费、地质勘探费、国防战备费、对外援助支出、国家物资储备支出，以及中央级的文教卫生科学事业费，农林、水利、气象等事业费，工业、交通、商业部门事业资和行政费等，归中央财政支出。（2）地方支出。地方的统筹基本建设投资，地方所属企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费，支援农村人民公社支出和农林、水利、气象等事业费，工业、交通、商业部门事业费，城市维护费，城镇人口下乡经费，文教卫生科学事业费，抚恤和社会救济费，行政管理费等，均归地方财政支出。（3）中央专项拨款。特大自然灾害救济费、特大抗旱防汛补助费、支持经济不发达地区发展资金等，由中央专案拨款；在收支指标的确定方面，按照划分的收支范围，以 1979 年收入预计数字为基数计算，地方收入大于支出的，多余部分按比例上缴中央，不足者以调剂收入弥补，调剂收入仍不能补足者，由中央按差额给予定额补助。地方上解比例、调剂收入分成比例及定额补助数由中央核定后，原则上 5 年不变。地方每年的各项支出，根据国民经济计划要求和本身财力自行安排，自求平衡，多收可以多支，少收就要少支。中央各企业、事业主管部门对应由地方安排的各项生产建设和文教事业，不再归口安排支出和向地方下达支出指标。
简要分析： “分灶吃饭”财政体制打破了“统收统支”体制下“千家花钱，一家（中央）平衡”的局面，这一体制无论在深度和广度上都超过了历史上任何一个时期的改革，不仅有体制方法上的调整，而且有实质性的进展。“分灶吃饭”财政体制的实行使得我国财政体制开始由集权型向分权型转变，开始重视利益机制和激励机制，开始探索以规范方式处理中央与地方财政关系。但是，这毕竟只是改革总进程中迈出的第一步，仍处于体制转换的探索阶段，从整体上看，这一体制虽已具备了分级财政体制的明显特征，但还没有完全突破传统体制的基本构造，因此还不是一种完备的体制类型，而是一种过渡性的体制。
思考题： 你认为应该如何正确处理中央与地方之间的财政分配关系？
《案例6》印度的中央与地方财政分配关系
印度是联邦制国家，中央与地方实行分级分税制的财政管理体制，在划分事权、财权的基础上，形成了中央、邦、市三级独立预算。从中央与邦的财政收支划分看，财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入三类。中央财政固定收入主要包括：关税、法人所得税、利息税、赠与税、福利税、联邦领地占用税、中央非税收入、债务收入等。地方财政固定收入主要包括：销售税、农业所得税、土地收入、印花税、特种商品税、交通税、旅游税、地方非税收入、来自中央政府的补助等。中央与地方共享收入主要包括：个人所得税和产品税等；中央与地方的财政支出划分上，中央财政支出主要包括：中央计划项目支出、债务还本付息支出、国防支出、行政管理支出、社会公益事业费、经济部门事业费、对地方的财政补助等。地方财政支出主要包括：地方计划项目支出、行政管理费、社会公益事业费、经济部门事业费、对市级政府的财政补助等。中央财政在整个财政体系中占支配地位，财权财力的集中程度较高。中央财政收大于支，邦和市支大于收。中央本级筹集的财政收入占全国三级政府财政总收入的７０％以上，邦和市加在一起接近３０％。中央用于本级的支出则不到三级政府财政总支出的一半，所余的财力用于自上而下对邦政府的补助；从中央与邦的财政资金往来看，印度中央与地方财政关系是通过财政委员会制定的五年财政计划确定的，即由财政委员会具体确定每五年中央与地方的收入分成比例及财政补助，一旦被议会批准，就具有法律效力，在执行过程中不得调整。中央对邦的资金分配关系体现中央实施各邦之间的“横向均等化”，即通过中央政府自上而下进行补助，调节各邦间的发展和平衡。中央政府对２５个邦级政府实行补助，近年来邦级政府的财力约有４０％来自中央政府的补助拨款。中央政府对地方政府的财政补助制度，实际上是对不同邦在收入、支出两方面因自然、社会、经济、种族等各种因素而形成的客观差异，以及因政策目标、努力程度和工作效率等因素而形成的主观差异加以调节，给予各地不同数量的补助数额，从而使自然、经济环境迥异的不同地区的公民，都能得到基本同等水平的公共服务。而能够实行这种补助的一个必要前提，就是前面所述印度中央政府因收大于支而掌握着可用于补助的一定数量的财力，其操作的关键环节是由联邦委员会制定五年财政计划，使转移支付能够比较合理地量化和具体化。
简要分析： 印度和中国同属发展中国家，两国虽然具体国情有差异，但印度在处理中央与地方财政关系上的做法对我们是有启发意义的。特别是印度以中央财政在财政分配中的支配地位为基础的中央政府较强的宏观调控能力，及其使全国各地公民都能得到基本同等水平的公共服务为目标的合理规范的转移支付制度，无疑对我国当前分税制财政体制的完善有借鉴作用。
思考题： 印度在处理中央与地方财政关系上的做法对我们有什么启示？