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《案例1》 财政政策层面、 财政政策类型与积极的财政政策
背景： 1998 年，为了应对亚洲金融危机对中国的影响，中国政府作出了拉动经济增长，扩大内需的战略决策，并实施了积极的财政政策。这对中国经济近几年持续平稳的增长起到了不可替代的作用。然而经济学界也一直在探讨一个问题，即积极的财政政策到底有多大空间和可持续性。近两年来，有的学者提出积极的财政政策要淡出（马栓友，2001 ）；有的学者认为积极的财政政策应转型（课题组 2000 ；安体富 2002 ）；有的学者甚至提出要防止出现“凯恩斯依赖症”（杨继绳，2002 ）。很显然，不管是否承认，很多学者已经把 1998 年以来实行的积极的财政政策简单地等同为凯恩斯主义的扩张性财政政策了。但是，这种简单的等同是有一定偏颇的。因此，从理论和实践上对 1998 年以来实行的积极的财政政策再认识是十分必要的。笔者认为：（1）中国并不完全存在凯恩斯主义的宏观经济背景模式，因而，中国 1998 年以来实行的积极的财政政策并不完全是凯恩斯所主张的扩张性财政政策，而是更接近新古典综合派的增长性财政政策；（2）中国要实现到本世纪中叶达到中等发达国家水平的第三步战略目标，经济的可持续发展和在中、长期保持平稳高速增长，至关重要。这需要包括增长性财政政策在内的政策组合来支撑；（3）积极的财政政策作为政府财政工作的指导原则和行动纲领，应加以坚持并使之更加有效。
简要分析： 从经济学理论上说，财政政策包含两个层面。第一层面是财政政策的构成要素，它包括三个方面的内容：一是政策目标，即短期或中、长期目标；二是政策主体，即政策制定者及行为规范和政策实施者及行为约束；三是政策工具，包括税收、政府投资、转移支付等。第二层面是财政政策类型，即通常所说的诸如扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性的财政政策等，可见，第一层面指的是政策的决策框架；第二层面指的是政策的操作模式。作为政府财政工作的指导原则，积极的财政政策无疑是贯穿第一层面的整个决策框架，并对第二层面起导向作用。
1.积极的财政政策表明了政府决策及理财的理念，其目的在于维持一种与社会经济发展所需要的经济制度。在此基础上，政府财政当局对税收和政府开支等政策工具可以根据不同的宏观经济运行状况进行多种组合，选择不同类型的财政政策进行操作。
2.积极的财政政策是集短期目标和中、长期目标于一身的政府财政工作的行动纲领，在此基础上，政府财政当局在操作机制上可“逆对现行经济风向”，选择财政政策的操作模式。
3.积极的财政政策与稳定性的货币政策相配合的目的在于造就一种良好的经济环境。正如保罗· A ·萨缪尔森在其《经济学》中指出的：“积极的财政政策就是决定政府税收和开支的方法，以便有助于（1）削弱经济周期的波动，和（2）维持一个没有通货膨胀和通货收缩的不断成长和高度就业的经济制度。”
显然，积极的财政政策并不等同于（也不应仅仅等同于）扩张性财政政策。事实上，就财政政策的类型而言，除了经典意义上的扩张性、紧缩性和中性的财政政策类型以外，在当今复杂的经济运行中，财政政策的类型也在不断变化。如以阿尔文·汉森、保罗· A ·萨缪尔森等经济学家为代表的新古典综合的财政政策主张，就是在不断对凯恩斯的需求管理进行修改和补充的基础上，先后提出了以“熨平”经济周期的补偿性财政政策；以反“停滞”来刺激经济快速增长的增长性财政政策和各种针对单个市场或部门的宏观财政政策的微观化。
思考题： 怎样理解各种类型的财政政策对经济的影响？
《案例2》扩张性财政政策与增长性财政政策的区别
从形式上看，扩张性财政政策与增长性财政政策都对经济的扩张和增长发挥作用。但是，这两种类型的财政政策的操作空间、可持续性和对经济的效应是不尽相同的。为了从理论上对我国宏观经济运行所需要的财政政策的类型作出准确的定位，研判它们之间的区别是十分必要的。
1. 财政政策的性质与目的不同。扩张性财政政策本质上是一种反危机的政策，因而只能是一种短期政策。主要目的在于通过从投资和消费两方面扩大社会有效需求，以逼近充分就业来使总需求与总供给达到均衡。增长性财政政策本质上是一种反“停滞”的政策，因而可以是一种中、长期的政策。该政策形成的历史背景可能是最好的注释：二战后资本主义发达国家出现了相对稳定而缓慢的发展，使得从长期的角度来研究经济增长速度和克服经济增长缓慢的问题，成为西方经济学的一个重大理论问题。增长性财政政策的基本主张是，不但在萧条时期要实行财政扩张政策，即使在经济回升时期，只要实际产量低于充分就业的潜在产量，也要实行财政扩张政策。其主要目的在于促进经济快速增长，达到潜在增长率。
中国的潜在经济增长率应该是财政政策取向的基本出发点。据世界银行计算，从 1979 — 1995 年，中国潜在的经济增长率为 9.1% ，其中 46% 来自资源的重新配置，是制度改革的结果（世界银行， 1998 ）。但如果缺少制度变革，中国的潜在经济增长率大致在 5% 的水平（课题组， 1999 ）。可见，在一定的条件下，通过政府来重新配置资源，有利于推动中国市场化的进程，使经济的增长潜力得到充分的发挥。国家统计局相关资料提供的事实表明， 1998 — 2001 年，通过财政扩张和政府重新配置资源，拉动中国 GDP 的增长率分别为 1.5 个百分点、 2 个百分点、 1.7 个百分点和 1.8 个百分点。用增长性财政政策来定位中国 1998 年以来的财政政策类型更符合实际情况，也具有更大的空间和可持续性。
2. 运用的政策工具有所区别。一般说来，扩张性财政政策和增长性财政政策的政策工具组合都有减税和扩大政府开支的作用。但在具体操作上，还是有所区别：一是在减税方面，扩张性财政政策的政策工具是减免所得税，从而刺激私人消费和私人投资，但同时，凯恩斯特别主张加强对富人直接税的征收，从而有利于提高社会消费倾向和资本的生长；而增长性财政政策的政策工具强调多层次的结构性减税，除了强调减少个人所得税外，还有实行投资税收优惠政策以刺激投资，降低耐用品消费税以刺激消费，扩大了财政政策的可操作空间；二是在扩大政府开支方面，扩张性财政政策的政策工具运用主要是通过政府举债来兴办公共工程等投资项目；而增长性财政政策的政策工具运用主要是扩大政府赤字来增加政府支出，既包括增加政府的公共投资，也包括增加转移支付等其他政府支出内容。尤其要强调的是，增长性财政政策的操作思路认为，财政赤字不能仅靠举债来弥补，因为政府大量举债会导致利率上升，遏制私人消费和投资。为了不使赤字支出政策失灵，必须同时实行扩张性货币政策，其结果实际上是把财政赤字的弥补更多地与铸币税和通货膨胀税联系起来了。
中国 1998 年以来运用的财政政策工具组合具有增长性财政政策的主要内容：一是扩大赤字，增加政府开支。中国的赤字率， 1997 年仅为 0.78% ，近几年来，上升较快， 1998 年为 1.16% ， 1999 为 2.12% ， 2000 年为 2.79% ， 2001 年约为 2.58% 。虽然对于中国的赤字率，经济学者们有不同的测标口经和测标方法，得出不同的结果，并由此对目前的财政政策的可持续性提出了大相径庭的看法。但一般都认为，中国目前的赤字率参照《马约》规定的不超过 3% 的水平是适宜的。从实践的结果来看， 1998 年以来中国政府扩大赤字对经济增长的拉动作用，反过来也表明了，较高的经济增长率对支撑目前较高的赤字率是有重要的物质保障基础的；二是实行投资税收优惠政策以刺激投资。包括停止征收固定资产投资方向调节税，对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备投资实行投资抵免 40% 企业所得税等；三是降低耐用消费品方面的税收，如降低房产交易契税以刺激住宅消费以及调整和清理税费政策，刺激家庭汽车消费等。可见，中国 1998 年以来实行的财政政策已不是传统意义上的扩张性财政政策，而是一种符合中国国情的增长性财政政策。
3. 分析模型不同。凯恩斯在《通论》中建立的宏观经济模型，是一个假想的静态封闭模型，并未考虑国际因素对本国的均衡国民收入的影响。并且在讨论商品市场均衡时，假定已存在货币市场的均衡利率；而在讨论货币市场均衡时，又假定已存在商品市场均衡。在此模型下提出的扩长性财政政策的主张，显然无法适应二战后的复杂的国际经济格局，更无法适应当前经济全球化的国际环境。新古典综合派的宏观经济模型是一个开放的经济模型，并主要运用 IS — LM 模型来进行宏观分析。由于 IS — LM 模型同时考虑到了商品市场和货币市场均衡，能更好地阐明财政政策对经济生活的影响。因此，新古典综合派主张的增长性财政政策更适合中国当前的实际经济运行格局。
简要分析： 1998 年启动财政扩张政策的主要原因，在于受亚洲金融危机影响，使中国出口对经济的拉动作用明显下降和国内消费不旺、出现了通货紧缩的迹象，增加政府投资可弥补出口和消费对经济增长贡献率下降所带来的需求不足。这是中国在对外开放的格局和推进市场化的进程中面临的新课题。因此，对中国宏观经济的分析，必然要选择开放的经济模型，并要兼顾商品市场均衡和货币市场均衡。就财政政策和货币政策效应分析而言， IS — LM 模型比收入—支出模型更为全面和动态化。
思考题： 政府应怎样合理地运用扩张性财政政策与增长性财政政策？
《案例3》 财政政策的经济背景模式与财政政策目标选择
政府在运用财政政策对宏观经济进行调控时，首要的任务是研判所面对的经济背景模式。理查德· A ·马斯格雷夫在《比较财政分析》中针对财政政策的宏观作用 , 分析了两种不同的经济背景模式；一种是凯恩斯主义模式。即“在发达经济中，当总需求水平低得无力购买充分就业产出时 , 凯恩斯主义的失业问题就会出现……补救的办法都是在于提高需求的政策措施上，这种需求既可以是私人的 ( 通过货币扩张或税收减少 ) ，也可以是公共的 ( 通过增加公共支出 ) ”。二是古典主义的模式。在低收入国家，“就业不足 ( 不同于凯恩斯主义的失业 ) 的存在可能完全是因为它无力对劳动进行支付。资本存量很小，劳动生率从而工资率都非常低。……只有通过增加资本存量才能增加就业，而且财政政策只有在能够完成使命的条件下才是有效的。”同时，他在分析了财政政策在高收入经济和低收入经济之间的差异的不对称性后指出：“在低收入经济中经济增长的基本问题是一个供给问题而且并不适合以需求扩大的简单办法来加以解决 。 ”
参考资料： 《比较财政分析》理查德· A ·马斯格雷夫 上海人民出版社
简要分析： 上述两种经济背景模式和与之相适应的财政政策目标的选择对分析经济体制转轨时期的中国经济的背景有着十分有益的借鉴意义。
1. 在计划经济时期，中国财政政策的经济背景模式更接近古典主义模式。与之相适应 , 财政政策的目标选择，长期以来主要是由政府从供给方面来增加资本存量，从而增加就业量。在实际经济生活中形成了典型的“生产型财政”和“低工资、高就业、冻结物价”的模式，也可以称古典主义的充分就业。
2. 经济体制转轨以来，中国财政政策的经济背景模式出现了极为复杂的状况，既不完全是古典主义的模式，也不完全是凯恩斯主义模式。也正是在这个时期，中国经济发展过程中又出现了两个新的特征：一是从过去长期的“短缺经济”转而步入“过剩经济”；二是净出口对经济增长的贡献率日趋重要， 1997 年高达 3.6% 。可见， 1998 年启动的积极的财政政策，所面对的是具有中国特色的经济体制转轨时期的社会主义市场经济背景：一是不存在凯恩斯主义的失业问题，因而简单的用凯恩斯的静态封闭模型中关于紧缩缺口的分析来作为财政政策的取向已经失去了实际意义；二是 1998 年以来，中国经济的确出现了高增长、低通胀 ( 或低通缩 ) 同时并存的所谓“缩长”的经济现象。但笔者认为， 1998 年以来的通货紧缩现象，既在一定程度上是对中国上一个经济周期 ( 即 1996 年软着陆前 ) 高通货膨胀的一个正常修正和补偿，也与为了防范金融风险，货币供应量增长率偏低相关。而消费不旺实际上是在经济体制转轨后，迫使人们对消费结构（包括消费的品种结构、时间结构 ) 在预期的基础上进行了合理的调整。尤其是过去长期由政府提供的诸如福利分房、公费医疗、子女教育、养老保险等准公共产品，已不得不成为人们在消费时必须要考虑的重要因素。
3. 经济平稳高速增长仍是财政政策选择的首要目标。 1998 年中国提出了当年经济增长率为 8% 的增长目标。面对当时严峻的国际国内经济形势，政府启动了财政政策来拉动经济增长，并把拉动经济增长的重心移向扩大国内需求。显然，确保经济增长是财政政策的目标，而扩大内需只是确保经济增长的手段。近几年，中国虽然没有定出每年确定的经济增长目标 , 但实际上仍是把经济增长率紧盯在 7% 以上，而且在未来较长的时间里，不会有太大的变化。还应指出的是，近几年政府扩大公共投资，从短期看是一种投资需求，但从中、长期来看，又是政府从供给方面增加了资本存量，从而为增加就业提供了物质条件。因此，在未来较长的时间里，中国仍需要增长性财政政策。
思考题：政府应怎样根据经济形势的变化来确定财政政策目标？
《案例4》 1998 —2002 年国债发行和成果
背景：1998 年，为了应对 1997 年亚洲金融危机对中国的影响，拉动内需，中国政府开始发行长期国债。 1998—2002 年的五年间，共发行长期建设国债 6600 亿元。主要成果有：
1.1998—2002 年，每年拉动经济增长 1.5—2 个百分点，累计创造就业岗位 750 万个，并集中建设了一大批重大基础设施项目；
2.加高加固长江干堤 3576 公里，使长江抗洪能力显著提高，同时在长江沿岸实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程，除险加固大中型病险水库 680 个，保障了人民群众生命财产安全；
3.建设铁路新线 5500 公里，新增公路 7.6 万公里，改建和新建机场 35 个，交通运输对经济发展的瓶颈制约基本消除；
4.实施了技术改造、高新技术产业化、装备本地化，推动了产业结构升级；
5.生态建设和环境保护全面展开，实施了大规模的退耕还林、天然林保护、重点防护林和京津风沙源区治理工程，“三河三湖”等重点流域的水环境质量显著改善，拉开了再造秀美山川的序幕；
6.投资 2885 亿元进行的农村电网建设与改造，使全国农村到户电价平均每度下降了 0.1—0.3 元，每年可减轻农民电费负担 300 多亿元；
7.农村人畜饮水工程建设解决了 3000 多万人的饮水困难，村村通广播电视、高校高中扩招、中小学危房改造、血站建设，以及近 1000 项城市供水、道路、污水和垃圾处理工程，为提高人民物质和生活水平创造了条件；
8.利用国债加大了西部大开发力度，开工建设青藏铁路、西电东送等跨世纪宏伟工程。
简要分析： 我国近年来发行长期国债是在特定情况下实施的特殊政策：一是国际经济环境严峻和国内需求不足的大背景，二是发行长期国债具备一定条件，如银行存款较多、物资供给充裕、物价持续负增长、利率水平较低等，发行国债搞建设，既可以利用闲置生产能力，拉动经济增长，又可以减轻银行利息负担，也不会引发通货膨胀，因而是一举多得的重要举措。
思考题： 政府应怎样有效处理国债与经济增长的关系？
《案例五》三大需求对经济增长贡献率情况 单位：%
|
年份 |
消费贡献率 |
投资贡献率（资本形成贡献率） |
净出口的贡献率 |
|
1990 |
43.63 |
18.83 |
37.54 |
|
1991 |
60.14 |
36.24 |
3.62 |
|
1992 |
61.23 |
46.23 |
2.54 |
|
1993 |
48.98 |
62.08 |
-1.06 |
|
1994 |
54.26 |
34.97 |
34.97 |
|
1995 |
57.86 |
39.06 |
3.08 |
|
1996 |
64.86 |
30.45 |
4.69 |
|
1997 |
54.47 |
24.23 |
21.30 |
|
1998 |
68.79 |
26.49 |
4.72 |
|
1999 |
90.38 |
31.49 |
-21.87 |
|
2000 |
73.22 |
26.90 |
-0.12 |
|
2001 |
46.82 |
53.57 |
-0.39 |
|
2002 |
41.50 |
54.00 |
4.50 |
资料来源：《管理世界》 2003 第 1 期
简要分析：1990 年以来，三大需求对中国经济增长总的发展态势的影响主要有：
1. 在三大需求对经济增长贡献率中，净出口的贡献率波动最大，因此，对经济增长的贡献率主要仍靠内需。尤其从 1998—2002 年来看，外需的贡献率连续几年呈下降趋势， 2002 年才有所回升。
2. 在内需中，消费贡献率与投资贡献率大体上呈此长彼消的格局。这反映了这一时期对应中国经济增长率的两种模式：一是高投资率 + 低消费率；二是低投资率 + 高消费率；这两种模式都可以为中国经济增长提供一个中长期环境。因此，应从经济周期的角度作进一步分析。
3. 从内需对经济增长贡献率看，在经济周期的低谷时期（如 1990 年，当年 GDP 增长率为 3.8% ； 1999 年，当年增长率为 7.1% ），经济增长主要靠投资需求来拉动，呈明显的投资主导型模式。而投资需求增长对政府投资仍有一定的依赖性，如 1998 —— 2002 年，中国政府就发行了 6600 亿长期国债，平均每年拉动经济增长 1.5 —2 个百分点。
思考题： 怎样理解投资、消费与出口对经济增长的影响？