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《案例1》政府公共工程投资的一个实例
美国西部的哥伦比亚河可用于优良的水电开发，但需要首先在上游建设一个蓄水库（饿马水坝），这个水库贮存雨季的水供旱季用，也可贮存多雨年度的水供干旱年度之用。当水放开时，可流经下游的十二个水坝，每个水坝都可发电。但是，事实上，有四分之三的电力都是在下游发出的。因此，一个私人公司是不愿开发饿马这个水坝的，因为它大部的利益将归其他私人电力公司获得。结果饿马就成为美国的一项公共工程，并通过政府来建设。
在这里，虽然政府干预是必需的，但公有制或政府的公共提供也并非唯一可能的解决办法。政府也可以允许一个私人公司通过法律授权向它的受益者征收费用，联邦政府还可以付给一个私人公司一种补助金，以补偿饿马因此受到的利益损失，或者下游的受益人也可自愿组合来修筑饿马水坝，或者设计出一个公私混合的组织，在这个组织的指挥下，联邦政府可修筑水坝，让发电设备由私营企业提供。但是，在美国，政府不喜欢付给大公司补助金或给私人公司以征收费用的权力。并且自愿组织因有利害冲突也不易组织起来，因此，这种情况常常导致由政府来经办。
参考资料：《公共财政学》中国财经出版社 美·阿图·埃克斯坦著
简要分析：公共工程在各国的历史上或当代都是政府投资的主要对象，这受政府活动范围的直接影响。政府活动的范围是什么，这是每一个国家都面临的问题。古典经济学的创始人亚当·斯密对政府活动范围列出三点：（1）防务，（2）司法裁判，（3）一些公共工程。这种划分在自由资本主义时期表现突出。在现代市场经济制度下，公共工程仍然是政府投资的主要对象。这与许多公共工程通常是私人无力提供或不愿提供，或者是由政府来提供可以起到更加积极作用的原因有关，饿马水坝成为一项公共工程，应当说较为典型地反映了这些原因。
思考题：公共工程的建设与政府投资有何关系？
《案例2》美国扶持农业发展的财政经济政策
由于农业生产是经济再生产过程同自然再生产过程的统一，而自然条件的变化对农产品供求与价格都会产生较大影响，从而可能影响农业的稳定，这使美国政府自20世纪30年代初开始，对农业采取了一系列支持政策，以保持农业的稳定发展。主表现在几个方面：
1.支持农业基础设施建设和农业的教育、科研工作。美国联邦政府举办以促进农业发展为中心的大型综合开发项目，最为典型的是田纳西流域工程计划。1933年，联邦政府成立了田纳西流域管理局，负责进行了以修筑水库堤坝、综合利用水资源为主的大型公共工程，并在与各州及地方政府的通力合作下，共修建了29个大坝，控制了洪水，疏通了干余公里的航道，改善了水源供应，发展了鱼类及野生动物的繁养，还开辟出优美的游览区。这一大规模综合开发试验区取得的成功，使田纳西流域的收入增长了4倍，并提供了充足的电力。在农业教育和科研方面，每个州都建立一个州立农业学院，或者在州立大学设立农学院，各州赠地给学院建立农业试验站，联邦政府的农业部设研究试验局，组织农业科研工作。同时，政府为农业发展与应用研究提供经费。
2.推行休耕、限耕计划，控制耕种面积。针对美国不断出现农产品生产过剩问题，为避免由此推动农产品市场价格下降，导致农场主收入下降情况的出现，美国政府每年制定有偿休耕、限耕计划，以控制农产品生产，协调供求关系（这一计划目前主要适用于饲料粮食、小麦、稻谷和棉花这几种主要产品）。具体方法是：每一农场主的基本耕种面积要分为三个部分，即计划内面积、弹性面积和环保性休耕面积。计划内面积必须耕种计划作物并可得到政府的补贴，弹性面积可耕种任何计划作物和除水果、蔬菜以外的任何计划外作物，但不能获得政府补贴；环保性休耕面积是不耕种的面积。农场主是否参加政府的休耕、限耕计划是自愿的，但凡是参加这一计划的农场主都可得到现金、实物或贷款补偿。
3.价格支持政策。为了稳定农产品价格，保证农民收入，联邦政府长期以来一直对一些主要农产品进行价格支持，即保证农民出售的农产品价格不低于官方提出的最低价格。为了实现这一目标，联邦政府采取了无追索权贷款和政府购买的手段。所谓无追索权贷款，就是由联邦政府的农产品信贷公司发放给符合条件的、生产特定农产品的农场主的一种贷款。贷款率，即单位农产品的贷款额，是由联邦立法机构或农业部长根据立法规则确定的。如果市场上农产 品的价格高于贷款率，那么农场主在出售农产品后，可以归还这一贷款加上应付利息；如果农产品价格低于贷款率，农场主可以不归还贷款而把自己的农产品交给农产品信贷公司，并且不负担任何费用或罚款。显然，贷款率就是支持价格或最低价格。如果贷款率高于市场价格，必然会出现供大于求的状况，这时，政府必须负责收购多余的农产品以维持支持价格，这就是所谓的政府购买。在50年代末和60年代初，政府购买是维持支持价格的基本手段，但目前这一手段只用于牛奶和糖两种产品。
4.直接收入支持政策。就是通过直接给农场主提供收入支持，保障他们收入的稳定。其具体手段包括目标价格和差额支付。目标价格，就是政府设置—个用于计算支付农场主收入的价格，或者说是理沦上的合理的农产品价格。当市场价格低于目标价格时，那些符合规定条件的农场主就可依法获得差额支付或补贴。支付率，即单位农产品应得的支付额或补贴额，等于目标价格与市场价格和贷款率两者之高者的差额。就是说，当市价高于贷款率，则支付率就等于目标价格与市场价格之差，如果市价低于贷款率，则支付率等于目标价格与贷款率之差。直接收入支持政策的实施范围主要是玉米、小麦、棉花等主要农产品。
5.为农产品的销售创造市场。 包括扩大国内消费和促进农产品出口。在扩大消费方面，美国政府在支付社会福利费用时尽量增加食品的消费，这包括向低收入者发放用于领取食品的“食品券”，向在校儿童供应有政府补贴的早、午餐等。扩大出口方面，早在1954年美国政府根据国会通过《480号公法》(1959年起称为“粮食用于和平计划”)，以赠予和长期优惠贷款的方式向第三世界大量提供粮食、奶粉等食品，以帮助解决国内的农产品过剩问题。70年代后，美国政府主要采取提供补贴和给买主以出口信贷的办法来促进农产品的出口。直到目前，联邦政府仍对小麦等农产品的出口给予补贴。同时还对一些农畜产品的进口实施严格的限额制度，以保护国内的生产者。
参考资料：《外国宏观经济管理》中国物价出版社 主编 靳晓黎
简要分析：综上所述，可以明显看出，美国政府对于农业的支持是不遗余力的。这些政策使农场主的收入稳定提高，使他们应付经济危机能力得到加强，从而保证了美国农业生产的稳定。当然，美国也为此付出了巨大的代价，尤其是财政方面的负担日益加重。因此，近年来美国经济界对现行的农业政策展开了各种形式的争论，有的主张取消价格和收入支持政策而代之以收入保险政策，有的主张采取“收入稳定补贴”政策等，但由于长期实行的这些支持政策已经形成了一些特定的利益集团，改革现行政策的阻力较大，因而现行政策发生根本性改动的可能性不大。
在我国，农业从总体上讲仍属弱势产业，其特殊的生产条件及其对国民经济的影响客观上需要政府的扶持。而美国对农业的支持的多种政策中，政府财政投资、直接支出安排与政府购买都起着重要的作用，这对美国农业的稳定和发展，对地区经济的开发增长都发挥了重要的影响，其经验值得我国学习借鉴。
思考题：中国发展农业的财政支出政策应如何选择？
《案例3》日本政府的财政投融资制度
利用国家信用筹集资金，按照政策需要进行投融资活动是日本的传统，但建立庞大的以国家信用为基础的财政投融资制度却是战后日本的新创造，是日本为实现宏观经济政策与微观经济的协调，对经济供给过程进行于预的制度保证。
日本的财政投融资制度的前身是由邮政储蓄和大藏省存款部构成的资金筹措和资金运用的国家信用制度，1952年则启动为资金筹集，资金分配和资金运用相结合财政投融资制度，即在国家预算的—般会计和特别会计之外，建立具体由政府进行投融资操作的国家第二预算。其机构和工作机制为：大藏省的资金存款部改为资金运用部，负责资金分配，通过为用户提供具有政策优惠的邮政储蓄制度扩大邮政储蓄的规模，以邮政储蓄与产业投资基金资金、年金和保险基金以及政府担保借款作为资金来源，并通过日本开发银行、日本进出口银行和中小企业金融公库等二行十公库等政府金融机构，按政策性、诱导性、公共性和有偿性相结合的原则运用这些资金，并对日本经济发展产生了重要影响：
1.政府对社会间接资本，特别是对产业基础设施的大规模投资，极大地缓解了产业迅速发展而引起的交通运输设施和用水用地的瓶颈制约，从而促进了经济的迅速发展。财政支出中用于基础设施部分(道路+港湾+废弃物处理+工业用水+铁路)的支出额，1956年为国民生产总值的1％，到1965年这一比例上到到3.5％以上。
2.通过财政投融资，对电力、海运和铁道提供了低利贷款，降低了这些产业的成本。日本的财政投融资的资金来源属于有偿资金，其运用也按有偿原则进行，但这些资金并不以盈利为主要目的，利率比商业银行的利率低。据估计，从1961年到1973年的年平均水平看，使用财政低息贷款而降低的利息负担约占整个制造业设备投资额的1％，其中的一些产业又远远高出这一比例。例如，机械工业达5％，电力工业6％，汽车工业7％，海运业则高达22％。
参考资料：《外国宏观经济管理》中国物价出版社 主编 靳晓黎
简要分析：日本政府对产业基础设施的财政投入和支持是日本财政制度运行中最成功的内容，也是日本经济持续高速增长并得以维持良好的经济环境的重要原因。概括而言，日本财政投融资的作用有几个方面：一是财政投融资将通过国家信用筹集的资金按照政策目标统一进行分配和使用，实现资源的直接配置，诱导民间资金按政策方向配置。二是通过财政投融资调节经济周期。日本的财政投融资同财政预算一样，都是根据经济周期的动向进行编制的，而且比一般预算会计更有弹性，可以压缩或追加。第三，财政投融资的资金筹措和资金运用均按有偿原则进行，既发挥了调节经济的作用，又减轻了财政负担。因此，从某种意义上讲，日本的财政投融资是日本兼顾凯恩斯有效需求理论维持政府较大的支出规模、又维护其均衡财政的宏观经济政策的重要实践，并对日本产业政策的实施发挥了重要的作用。但尽管如此，日本运用财政手段配合产业政策的实施对经济也有一些负面的影响。即为了维持社会安定等社会目标，日本财政在保护落后产业方面也起了很大作用。特别是战后财政支出用于补贴的部分，大多数被用于衰退的煤炭工业等，从而也造成了资源的较大浪费。
思考题：怎样合理有效地利用财政投融资来为我国经济发展服务？
《案例4》新加坡的政府宏观经济管理模式与政府投资
新加坡不仅是一个高度自由的市场经济国家，而且政府也对经济生活进行强有力地干预，这使新加坡有自身独特的宏观经济管理模式，政府投资在这一管理模式中有十分重要的地位。
1.政府拥有重要的经济资源。
新加坡政府拥有大量的土地、劳动力和资本，并且可以根据需要进行灵活的调节和管理。在新加坡，全国土地的75％归政府所有，其余25％的土地政府仍有权力随时征用，而且征用价格比市场价格低30%。政府又是人力的最大雇主，全国就业人口的20％是政府雇员。政府还是最大的资本占有者，政府通过财政收入、公共机构收入和中央公积金等渠道，控制了国民收入的较大部分，特别是国内建设资金的主要部分。
2.政府以投资者的身份参与社会经济生活。
新加坡政府的投资活动主要通过两个基本途径实现其对社会经济的干预，一是投资于企业，二是投资于基础设施和社会服务事业。
（1）投资于某些企业。其目的在于：第一，填补民间资本的投资空白，促使经济全面发展。在新加坡，政府的投资方向首先是那些在国民经济中具有十分重要的作用，但同时或者由于利润较少，民间资本不愿投资的部门，或者由于投资批量的起点高，民间资本无力投资的部门。政府通过对这些部门的投资，实现经济的全面发展，为产业结构合理化创造条件。第二，推动新兴产业的发展，加快产业结构高级化的进程。对新兴产业的投资是新加坡政府的投资重点之一。政府通过对新兴产业的投资，并为民间资本投资提供心理保证，对民间资本的投资活动发挥积极的示范作用和领导作用，从而推动新兴产业的发展，加快产业结构的升级换代，实现经济发展的工业化、现代化和国际化。第三，为了打破垄断、保护自由竞争和增强国家经济实力、维护国家主权的目的而投资于企业。外国资本在新加坡的经济发展中发挥着支柱作用，跨国公司资金雄厚、技术先进、管理水平高，新加坡本地的私人企业很难与之竞争和抗衡，在某些经济领域有可能形成外国资本的垄断。为此，新加坡政府在某些有可能形成外国资本垄断的重要经济领域进行投资，发展国家资本，造就出能够与外国资本相匹敌的国营企业，以保护自由竞争，增强国家经济实力和维护国家主权。
新加坡政府向企业投资的方式，分为直接投资和间接投资两种。直接投资是通过政府的控股公司（淡马锚控股公司、胜利控股公司和国家发展部控股公司）向企业投资取得企业的股份，间接投资是通过政府参与部分投资的新加坡开发银行或国际贸易公司取得企业的股份。目前政府投资参与的领域涉及制造业、金融、贸易旅游等几乎所有的经济部门，其中国家资本在金融业发展最为迅速。
（2）投资于基础设施和社会服务事业。其目的在于：第一，改善投资环境，以吸引外国资本的投资。新加坡独立后，政府就意识到，要尽快实现新加坡的工业化，本地企业在资金、技术管理上都难以承担如此重任，必须吸引外国投资者前来开办企业，为此必须改善投资环境。于是，新加坡政府将大量资金投入到各项基础设施的建设中，特别是那些投资需要量大、投资回收期长、资金周转慢的基础设施，包括港口码头、机场等交通设施，水电、电仪设施，工业区所需的各种设施等等。新加坡政府还将大量资金投入于医疗卫生保健、教育和建造公用住宅等方面，极力推动社会服务事业的发展。这些都使新加坡对外资具有极强的吸引力。第二，形成良好的社会环境，以协调经济与社会的发展，使经济发展与社会进步协调进行，形成良性的相互推动，避免了某些发展中国家经济发展而社会停滞不前的不良状况。
3.政府通过制定和实施一系列的政策与法令规范和调控社会经济生活
首先，新加坡政府通过调整和替换经济发展战略，引导经济发展方向和产业结构的变化。自新加坡实行自治以来，已实行过诸如“发展劳动密集型替代进口工业的战略”、“发展出口工业为主的经济战略”、“发展资本和技术密集型产业的战略”、“发展高新技术和国际服务业的战略”等等，在政府有力的调控下，这些战略基本上都得以实现。其次，政府制定财政金融政策、外资政策、工资政策等调控经济活动，实现政府的意图。最后，新加坡的财政支出按照用途分为两部分，即经常性支出和发展支出，经常性支出主要用于国防、安全、文化教育，公务员薪金等国家活动的日常支出，发展支出主要用于社会基础设施的投资，从1966年到1990年、新加坡发展支出从1.8亿新元增加到46.17亿新元，增长了25.65倍，同期经常性支出从4.4亿新元增加到95.19亿新元，增加了21.63倍。发展支出的更快增长，反映出新加坡政府极为重视社会基础设施的建设。
参考资料：《外国宏观经济管理》中国物价出版社 是主编 靳晓黎
简要分析：在新加坡，政府的经济政策调控几乎涉及了经济生活的各个重要方面，即使是对某些自由度较高的经济活动，政府的政策也以其特定的方式发挥着积极的影响作用。例如，新加坡实行自由价格制度，但决不可就此认为政府对价格采取自由放任的政策。恰恰相反，新加坡政府虽然不直接干预价格的形成，却通过控制货币的发行、利率的调整和消费基金的支出等积极地影响价格总水平，使之保持稳定的状态。这使新加坡不仅成为“亚洲四小龙”中通货膨胀率最低的国家，而且跻身于世界范围内物价稳定国家的前列。
新加坡政府财政支出政策的一个突出特点，就是通过政府投资对企业和社会基础设施建设进行扶持，为新加坡经济的全面发展，产业结构合理化，对民间资本的投资活动发挥积极的示范作用和领导作用，推动新兴产业的发展，加快产业结构的升级换代，实现经济发展的工业化、现代化和国际化，在防止外国资本垄断，发展国家资本，保护自由竞争，增强国家经济实力和维护国家主权等方面均发挥了重大作用。同时，新加坡政府通过投资于基础设施和社会服务事业，推动社会的进步，使经济发展与社会进步协调进行，形成良性的相互推动，又避免了某些发展中国家经济发展而社会停滞不前的不良状况。
可以说，新加坡政府投资不仅为经济发展和社会进步提供了良好的基础设施环境，而且直接影响着整个社会的投资和消费，从而影响着社会经济的运行，需要说明的是，新加坡财政支出的政策重心并不是‘—成不变的，总体上说，在新加坡独立后的一段时间内，财政支出的重点是社会基础设施建设。近年来，随着新加坡基础设施的不断完善，财政支出的重点逐渐转向教育和科技事业。
思考题：中国在发展经济的过程中政府的作用？
《案例5》某防洪工程的不同类型的成本和收益
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成本与收益的类型 |
成 本 |
收 益 | ||
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实
质
的
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直 接 的 |
有形的 |
建筑该工程投入的人力、财力、物力，该工程的管理维修费用 |
农产品增产、水力发电 |
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无形的 |
田野的损失 |
美化环境、增进健康 | ||
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间 接 的 |
有形的 |
水的转向所造成的损失 |
减少了土壤侵蚀，养鱼业发展 | |
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无形的 |
野生资源的破坏 |
保护了农业社会 | ||
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中间的 |
建设管理和维护旅游设施建设农具厂投入的人力、物力 |
增加了本地区的旅游收入，增加了农具厂的收入 | ||
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最终的 |
建设、管理和维护该工程所投入的人力和物力，田野的损失 |
控制洪水、灌溉便利，发电，减少土地侵蚀，农产品增产 | ||
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内在的 |
建筑、管理和维护该工程所消耗的人力和物力 |
对本地区提供的直接福利（包括以上全部） | ||
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外在的 |
下游地区对该工程建设的支持 |
帮助下游地区控制了洪水 | ||
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金融的 |
因地价提高，农具厂职工工资提高而使工程造价提高 |
土地所有者增加了收入，农具厂职工工资提高 | ||
参考资料： 《现代财政制度通论》高等教育出版社 主编 魏杰 于同申
简要分析：上表集中表现了一个公共防洪工程的建设所要考虑的全部成本与效益的内容，从中可以明确，作为一项公共工程的抉择，较私人投资项目而言必须从社会和全局的角度来考虑。政府投资某项公共工程不仅耗资巨大，而且对所涉及的成本和效益进行可行性研究方面也有相当高的要求。假定政府对上述所有成本效益的分析都可以通过一定的贷币量来反映，那么，在许多情况下，政府通常会将一个项目所产生的良好的、间接的、中间的、最终的、外在的社会经济效益作为项目抉择的主要依据，而项目内在的、直接有形的成本与收益并不是决定政府投资的主要因素。但是在成本—效益分析中，如果对一个项目可以有几种设计方案，并能将各方案的成本效益折为现值进行比较，这时，那些既能实现政府预期社会经济目标，又能直接计算现值的投资方案则应当成为政府项目选择的依据。
思考题： 尝试设计一项公共工程的成本—效益内容。