案例讨论3　战略规划和绩效测量

机构简介
　　预算办公室的任务是确保对城市资源的有效配置和管理，以使市长和城市管理部门为格伦威尔市提供高质量的服务。
人物简介
　　帕姆·赫德，管理和预算办公室计划处的高级分析员。
　　肖恩·凯西，当地一个成功的商人；他以前在公共部门惟一的经历是组织过一项未成功?? 的参议院竞选运动。他在六个月前当选为市长。
　　基斯·库克；政府雇员工会的主席。
　　莫琳·阿尔伯特，凯西市长的人事助理，经常担任市长办公室和管理预算办公室之间的调解员。
　　巴克莱·琼斯，管理与预算办公室主任。
　　苏山·西格，领导名为“更安全的格伦威尔市”的一个组织，这一组织传统上对城市、警察及消防部门的工作持批评态度。
　　菲尔·康格斯，消防部门任职已久的首长。
背景
　　一项新的战略性计划
　　肖恩·凯西市长在竞选纲领中承诺：“对市政厅的行事方式进行改革”，并“建立一个更有效、更负责任的政府”。他特别提议格伦威尔市急需“一种面向新千年的战略眼光”。但是，在他当选后，战略性计划的承诺消失得无影无踪。他在受到了传媒和当地利益集团的压力后，于上周召开了一次记者招待会，公布了他的战略性计划，此时他已上任六个月。这一招并不成功。在政治顾问及任命官员的援助下，市长提交了一份题为“格伦威尔：新千年”的薄薄的文件。这一文件只不过是市长竞选纲领的翻版而已。在记者招待会上，当被要求谈谈这项战略计划的细节时，市长看起来不知所措。当地的报纸《格伦威尔邮报》对市长偏爱花言巧语而忽视实质内容的行为写了一篇社论进行申斥：“假如这是市长能为格伦威尔市制定的最好的战略性计划，那么我们的状况比想象得还要糟。市长应该明白，治理不只是改头换面地重复一下哗众取宠的辞令，他需要与市民、行动团体、学术界以及政府雇员协商以制定出一份真正的战略性计划。”
　　市委员会的许多成员也批评这项计划，并提醒市长他们对城市的未来也感兴趣。两天之后，《邮报》以“批评者说，市长的计划太糟糕”为题发表了又一篇文章。一位格伦威尔大学公共管理系的教授称这项计划“……有点空洞。计划泛泛而谈，不能真正地提供导向，也不能为如何测量结果提供指导”。
　　据报道，市长非常愤怒。上个星期市政厅里一直在谈论这件事。这场社论之后，市长办公室举行了一个新闻发布会，指出“格伦威尔市：新千年仅仅是为城市所作的远景说明，旨在为更详细的战略性计划设定框架。凯西市长承诺做出一项建立在市民关心和工作人员专长基础上的更加详尽的计划。
绩效测量
　　当所有的这些公之于众后，“更好的治理”任务执行小组（由市长任命，其成员主要由当地工商和社区领袖组成），发表了关于绩效测量的报告。现有的绩效测量过程允许城市行政部门在预算中有一套自己选择的绩效测量标准。任务小组批评了这个过程，认为改进对绩效的关键是更有效率的治理和对公众负责任。两个明显的批评是：（1）绩效测量因部门而异，并且（2）测量没有被用来激励员工或保持他们的责任性。
　　任务小组建议如下几点：（1）绩效测量要与市长制定的战略性计划的目标挂钩，（2）机构的重点在成果测量和制定绩效目标，（3）机构测量的质量和一致性由管理与预算办公室审定，（4）建立一个以绩效为基础的支付系统，把员工的收入与机构预算和机构成果测量联系起来。
一项战略性计划的蓝图
　　接下来的星期一上午，管理与预算办公室高级职员会见了市长助理莫琳·阿尔伯特。阿尔伯特说，市长希望管理与预算办公室能在协调一项更详细的战略计划以及建立一种更严密的绩效追踪体系中起主导作用。她最后说，“瞧，什么东西一下子都堆到了一起，做这件事我们深感压力巨大。但是，你们要把这看作是一个机遇。你们现在可以创建一项完整的战略计划和确定绩效测量的过程”。
任巴克莱·琼斯对他的下属评论道：“新瓶装旧酒。他们制造了混乱，但却要我们来收场。”琼斯然后要求帕姆·赫德，他的高级分析员和计划员之一，来领导“蓝图任务小组”。考虑到时间紧迫，琼斯负责审查最可行的战略计划的选择，以及确定一套绩效测量来追踪战略性目标。帕姆·赫德以前在另一个城市工作过，这一城市因其战略性计划过程而受到推崇，该城市曾采用一个由政治任命官员和政府高级官员组成的规划团队。他们的战略规划决策首先广泛地征求市民和工人意见。赫德知道，在有限的时间内她很难胜任协调一系列由利益相关者和其他市民组成的咨询性会议。
　　帕姆·赫德决定在做出决策之前从不同的利益相关者那里寻找反馈。她的第一个电话打给了工会主席斯·库克，他对“更好地治理”的报告持强烈的批评态度。他说：“政府工作人员将保持高度的责任，而他们不图回报。将收入和成果联系在一起很不公平，因为他们无法控制结果。”帕姆·赫德以前与消防部门首长菲尔·康格斯曾一起工作，因此，她找他来谈谈市长的计划。康格斯对计划表示赞同，指出了计划的广泛性，他说，与消防部门有关的仅有的目标是“在格伦威尔市拥有更安全的社区，这意味着更少的犯罪，更安全的街道和更安全的家”。康格斯同意需要建立更好的绩效测量体系，但是对完全依靠成果测量表示怀疑。他感到输出测量作为效率指标和一段时间里对绩效的追踪是有用的，对把预算和绩效挂钩表示担忧。他说：“市议会的委员将不会削减我们的预算。我们现在的资源已经非常有限。假如我们不制定绩效目标，他们也不会削减我们的预算。”他也对自由裁量权的流失表示关注：“一些不懂行的人不要对我们指手画脚。你应该让各个部门和机构来推动这一过程。我们知道我们的工作做得比任何人都好，包括你们这些在管理与预算办公室工作的人。我们对我们所做的已经进行了大量的测量，并能实现一系列的目标。”
　　帕姆·赫德也接到了苏山·西格的电话，他是“更安全的格伦威尔市”这一组织的头。他告诉帕姆·赫德“在过去得很长一段时间里，我们能够对格伦威尔市市民的安全进行控制。市长办公室告诉我，你负责战略性计划过程，我希望你能恪守市长的这一承诺——市民在规划过程中有真正的发言权。除非官员认为他们将对绩效承担公共责任，否则我们不指望看到更好的服务”。
角色扮演
　　你是帕姆·赫德（担任管理与预算办公室的主要计划者，负责领导“蓝图任务小组”），为了使政府的每一机构建立战略目标以及设定评估目标的绩效测量，把已经提议的计划进行综合。琼斯，管理与预算办公室的主任，下周想与你就战略目标与绩效测量问题进行一次会面。
思考题：
1、在构建战略目标时，如何构建评估目标的绩效测量？

2、政府绩效应如何测量？公务员绩效应如何测量？