第六章福利国家的社会福利理论

教学要点：《贝弗里奇报告》与福利国家制度；蒂特马斯的社福利理论；马歇尔的社会福利思想；福利国家社会福利理论。教学时数：
6学时 教学内容

第三节《贝弗利奇报告》及其影响

一、贝弗利奇早期的社会保障思想

1．贝弗利奇的基本社会观

贝弗利奇（William Beveridge ，1879-1963）是英国著名经济学家，他毕生致力于英国社会保障制度的建立和发展。20世纪初，他曾担任伦敦著名济贫院汤因比会馆副院长、伦敦中央商业委员会委员，当时正值英国社会保险制度出现时期，贝弗利奇对英国社会保险制度的建立产生了重要影响。

20世纪20-30年代，贝弗利奇曾经长期担任失业保险法定委员会主席，并发表了著名的《失业：一种工业的问题》《全民保险》、《社会主义制度下的计划》等重要著作，为英国失业保险制度的发展与失业救济制度的建立作出了重要贡献。

20世纪40年代初，贝弗利奇担任有关社会保险与相关服务的各部门委员会主席，组织对英国现行的社会保险制度与相关服务进行调查，并于1942年发表了《关于社会保险与相关服务的报告》即《贝弗利奇报告》，成为影响英国乃至许多国家社会保障发展的重要文献。1943出版《安全支柱》，1944年出版《自由社会中的全面就业》，对英国就业问题与失业保障进行深入论述。1948年，贝弗利奇又发表了《志愿性行动》的报告，对志愿性组织、个人自助与互助在英国社会保障制度中的作用予以充分肯定。

贝弗利奇的社会保障理论和主张与其社会思想直接相关。他认为，社会制度与经济制度可以被看作一种复杂的有机体，这种有机体处于不断的演进与向更高层次发展的过程中，毫无计划性的社会变化将导致社会冲突，这将损害社会的内聚力并破坏社会稳定。社会冲突与社会问题并不是因为经济难以创造足够的财富，而是因为不能有效合理地分配社会财富。自由市场经济制度不能独立地解决这些社会问题，而经验性的社会科学则具有促进社会机制与社会法则巩固和完善的能力。

贝弗利奇认为，对这些社会机制与法则的正确理解，使得人们能够熟练地预测社会制度的变化，这不仅可以促进生产能力而且可以减少社会冲突，加强社会内聚力，并保障社会福利。制度性变化要求社会组织的职能加以扩张，国家在规定和控制民众的生活方面应该发挥积极的作用，但是，这种积极作用的发挥不能损害经济在增加社会财富方面的能力，或者损害个人的责任意识。

贝弗利奇认为，社会有机体要求实施社会改革，国家的任务在本质上只是一种组织性任务，在有迹象表明自由市场不能有效运行的地方予以干预，但这并不是代替市场。社会组织应该具有严格的、确定的、有限的目标，那就是尽量减少其各种措施的无效性以及清除社会进步的障碍。[1][1] 贝弗利奇关于社会经济有机体的理论与主张，对其社会保障思想产生了直接影响。

2．缴费养老金制度主张

20世纪初，是英国社会保险制度出现时期。英国社会曾经就养老金制度等进行过长达30多年的争论，争论的焦点集中在养老金制度的原则即是否推行缴费养老金制度，这一争论极大地影响了英国社会保险制度的出现。自由党为上台执政而在选举中提出实行免费养老金制度的口号，为履行选举中的承诺，并打破英国社会保险制度建设道路上的坚冰，1908年，自由党政府正式颁布免费养老金法案。

该法案尽管受到普通民众的拥护和支持，但却遭到贝弗利奇等社会保障专家的坚决反对。贝费利奇以《缴费养老金》为总标题，在《晨邮报》发表一系列有关养老金问题的文章，介绍德国养老保险的缴费原则，阐述缴费养老金制度的好处。他说：“缴费养老金制度的好处是，它使把老年问题做为众多社会问题之中的独立一个而加以处理成为可能，而且可以废除一切针对老年的特殊性福利”，从政治上讲，“免费养老金制度在个人的心目中把国家当作免费礼物的一个来源，缴费养老金制度则使国家成为一个完整的有机组织，个人属于这一组织，并在其中发挥作用。每一种观点都可以导致传统自由主义的放弃，然而，前者代表一种向着无可挽回的坏的方面的变化，后者则是一种对工业社会生活的日益增长的复杂性及相互依赖的本质的承认。”[2][2]

3．职业介绍所与失业保险保险

20世纪初，英国失业问题相当严重，建立失业保险制度成为解决这一问题的重要途径。贝弗利奇对英国失业问题进行了深入研究。在1909年出版的《失业：一种工业问题》一书，贝弗利奇对失业问题提出两个具有重要影响的观点，他认为：“失业基本上是一种工业的和国家的问题，而不是个人品行以及地方在供需调节方面的问题”，他说：“毫无疑问，在劳动力商品方面正如同在其它商品方面一样，的确存在一种长期起调节作用的经济力量，劳动力的供应——甚至在广泛意义上可以说人口的供应——要受到需求状况的影响”。[3][3]

贝弗利奇的论述表明，失业不是个人品行造成的，而是工业社会发展过程中对劳动力供需进行调节的某种经济力量未能发挥真正效力的结果。这种经济力量要想发挥效力，仅靠地方的调节是不够的，必须由国家进行调节，也就是说，国家应该承担起解决失业问题的责任。他说：“为挣面包者提供合理的就业保障应该是一切个人义务及社会行动的基础”。[4][4]

贝弗利奇关于失业问题的另一个观点涉及失业性质问题。他认为，英国对失业性质的认识是错误的，失业数的增长并不意味着以前连续从事工作的一些人突然失去工作，而是意味着那些不能经常稳定从事工作的人发现就业机会之间的间隔时间越来越长，而且他们的生活水平越来越接近于仅仅能生存下来的状态，“问题的关键不是失业，而是就业不足”。[5][5]因此，贝弗利奇认为，仅靠劳动移居地及市政工程等劳动救济措施是不够的，必须采取有效措施，对劳动力供需进行有效调节，缩短就业间隔，同时，在失业期间给失业者一定的救济，只有这样才能有效解决失业问题。他认为，建立劳动介绍所制度和失业保险制度是解决失业问题最有效的措施。

贝弗利奇认为，大量无固定职业者的存在，不仅是劳动力资源的一种巨大浪费，也是经济萧条时造成严重失业的重要原因，这种现象的存在主要是由于国家对劳动力市场缺乏有效的调节造成的，建立劳动介绍所制度可以起到这种作用。劳动介绍所可以在劳动力供需之间进行协调，政府官员的职责是把那些懒惰者与真正愿意工作的人区分开来，给后者提供工作，而对前者则不让他们得到任何工作。

1907年贝弗利奇对皇家济贫法委员会说：“对那些想得到不固定工作的人来说，劳动介绍所将使这种希望根本不可能，劳动介绍所的结果是直接反对对懒惰者的帮助，它将使得他们很难得到临时工作，并迫使他们成为稳定的就业者”。贝弗利奇认为，失业的根源来自于雇主对不固定职业者的需求，他建议，在失业保险法中应对那些经常雇佣不固定职业者的雇主收取较高的保险费，迫使其停止这种做法。[6][6]

贝弗利奇指出，劳动介绍所制度并不是反对劳工流动，而是希望在一种有组织的状态下流动。“这种制度的目的不是劳工简单的流动，而是有组织的合理的流动，使人们能很快到那些劳动力缺乏的地方，同时，当不需要劳动力时，又可以阻止劳工流向那里”。[7][7] 他进一步指出，“劳动介绍所只要与直接的贫困救济发生任何联系就不可能顺利实施，做为工业组织的工具，它们需要工业性的管理，中央监督机构应是贸易部，地方的管理事务可以交给代表劳工、雇主的一个团体，这一团体或直接在贸易部监督下工作，或在地方政府机构的监督下工作，劳动介绍所制度应该是被认可的、工业化的以及全国化的”。[8][8]

贝弗利奇关于缴费养老金制度、建立职业介绍所和推行失业保险制度的主张，对20世纪初英国社会保障制度的出现，对20世纪20年代英国缴费养老金制度的实施产生了重要影响。

二、《贝弗利奇报告》的出现

1．贝弗利奇委员会的成立

第二次世界大战爆发时，英国现代社会保障制度已经实施了三十多年，它为一部分英国民众提供了有效的社会保障，并对英国社会的稳定发展产生了积极的影响。然而，由于英国经济变化越来越明显，社会问题尤其是贫困问题与失业问题并没有得到明显的缓和，甚至出现加剧趋势，从而造成社会的不满。英国著名社会调查专家朗特里指出：“有多少工人的生活水平距离我们所认为的满意程度还相差很远。尽管过去的四十年里所取得的进步是巨大的，但是，英国人还没有理由表示满意。”[9][9]

此外，英国现代社会保障制度实施以来，虽然经过多次改革正逐步走向规范化与合理化，但其缺点与不足依然十分明显。这主要表现在：第一，现行社会保障制度的内容构成十分复杂，各项社会保障措施过分孤立；第二，社会保障管理机构繁多，管理工作混乱。第三，社会保障津贴类型的复杂多样，使得各种社会保障津贴有可能出现重复，从而导致社会保障支出的增长，同时也造成一些社会保障津贴发放时出现相互推诿，甚至时常出现纠纷。

显然，如何对现行的社会保障制度进行改革是一个十分紧迫的问题，普通民众希望通过改革尽快给自己带来实际利益，政府希望通过改革，实现社会政策的统一性与稳定性，既能给英国民众提供充分的社会保障，又能有效地降低政府用于社会保障方面的支出。

在这种情况下，一些政党和政府部门开始制定改革计划。1942年5月，医疗计划委员会的报告已经提出国民健康服务计划，同年秋季，工党提出了它的改革计划，强调充分就业、广泛的社会服务等。英国自由党积极支持和参与工党的计划。英国保守党也在1941年夏建立一个重建委员会。这一切直接推动英国政府在社会保障制度改革方面作出表示。1941年6月，英国政府宣布成立一个有各部门组成的关于社会保险合作问题的委员会，这就是“社会保险与相关服务委员会”，由贝弗利奇担任主席，因此，该委员会常被称为“贝弗利奇委员会”，对英国现行社会保障制度进行调查，并提出一份战后改革的详细方案。

2．《贝弗利奇报告》的出现

1941年11月，贝弗里奇发表了一份标题为《一项社会保障制度的要点》的备忘录。备忘录指出，社会保障制度必须建立在三种观念之上，即针对全体社会成员的国民健康服务制度、针对所有儿童的家庭补贴制度以及充分就业。备忘录指出，必须实行统一的社会保障制度，其原则是确保每个社会成员的收入达到基本生活水平，为此，任何形式的家庭收入状况调查在新的社会保障制度下都不能使用，同时，这种新的社会保障制度只保障基本生活，对于超出基本生活水平以上的要求不能予以保障。

备忘录详细列举了社会保障制度应该覆盖的七种基本需求：（1）儿童的需求。通过儿童补贴向儿童提供社会保障至14或16周岁；（2）老年需求。通过养老金制度向65岁以上的男子及60岁以上的妇女提供养老保障；（3）残疾人需求。通过残疾补贴向因病或因为事故造成的病残者提供社会保障；（4）失业需求。通过失业津贴向无法获得就业者提供社会保障；（5）丧葬需求。通过丧葬补贴向无力支付丧葬费用者提供社会保障；（6）损失需求。通过损失补贴向因银行破产、火灾或盗窃等带来的损失提供保障；（7）妇女婚姻需求。该项需求分为以下几种情况分别提供：建立家庭需求由家具补贴基金解决；产妇需求由产妇补贴基金支付；由于能力或失业而造成的收入中断由亲属补贴支付；寡妇补贴由寡妇年金支付；离婚妇女需求由单身母亲基金支付；老年妇女需求由养老金制度解决；无法履行家庭义务需求由专门用于支付有偿服务的基金解决；丧葬需求由丧葬补贴支付。

1942年1月，贝弗里奇又发表另一份标题为《社会保险津贴的范围以及贫困问题》的备忘录。这份备忘录主要阐述社会保险的目的。贝弗里奇指出，社会保险的基本目的是防止和减少由于失业、疾病、事故、老年、死亡、寡妇或其他因素所造成收入的中断或损失而带来的贫困，在实现这一基本目的的基础上，还要为其他因素所带来的困难提供帮助。社会保险直接通过阶级之间、个人之间、有收入时与无收入时的收入再分配来实现其基本目标。[10][10]

这两份备忘录为贝弗利奇委员会的工作确定了目标与方向，实际上是后来正式发表的《贝弗里奇报告》的大纲。备忘录大大推动了《贝弗里奇报告》出台的进程。1942年12月，著名的《社会保险与相关服务的报告》（又称《贝弗利奇报告》）由贝弗利奇签署后正式发表。

三、《贝弗利奇报告》的主要内容

1．社会保障的基本范畴

《贝弗利奇报告》首先对英国现行社会保障制度的缺陷提出了批评。报告指出，英国现行社会保障制度中，每一种社会问题在处理时都是单独对待，而不考虑或很少考虑相关的社会问题，这使得各种社会保障措施彼此孤立，有时造成重复，有时出现空白点，从而影响了社会保障制度的实际效果。现行社会保障制度在一些规定方面存在较大差异，例如，针对非缴费养老金、补充养老金、公共救助以及失业救济等四个方面，就存在四种不同的有关申请者家庭收入状况的调查规定，使得英国现行社会保障制度的管理十分复杂。

报告阐述了社会保障的基本范畴。报告指出，社会保障是对因失业、疾病或事故造成的收入中断所提供的保障，是对因年老而退休所提供的收入保障，是为因另一个人的去世而带来的失去生活依靠所提供的保障，也是对诸如与生育、死亡以及婚嫁相关的额外开支所提供的保障。社会保障首先是对最低生活标准的一种收入保障，但它必须与那些能够尽快恢复劳动收入的措施密切相连。

报告阐述了英国社会保障制度改革的三项首要原则：第一，有关社会保障制度未来改革与发展的设想，不应该仅限于局部利益的考虑。英国的社会保障制度改革应该是一种革命性的变革，而不能囿于以往的经验；第二，社会保险应该被作为一种综合性的社会发展政策的一部分。社会保险是对贫困的一种打击，但是，贫困只是重建路上五大社会问题之一，从某种意义上说也是最容易对付的一个，其他的四个问题分别是疾病、无知、肮脏和懒惰。第三，社会保障必须通过国家与个人之间的合作来实现。国家应该对各种社会服务以及各类社会保障费提供保证。同时，国家在组织社会保障中，不应该使个人和社会进步的动力、机会与责任心受到抑制，在建立一种国家最低生活标准时，国家应该为个人的志愿行动留下充足的空间并予以支持，使得个人能够为自己及其家人提供更多的保障。[11][11]

2．社会保障的基本方式

报告着重阐述了社会保障的三种方法。报告指出，社会保障有三种方法，那就是为保障基本需要而实施的社会保险；为保证特殊需要而实施的国民救济；为满足基本需要以外的需求而实施的志愿保险。社会保险是指对被保险人提供的基于强制性缴费基础上的现金津贴，它是三种社会保障措施中最重要的一种。社会保险应该尽可能地实现综合性和普遍性，但是，当社会保险可能或将要成为收入保障的主要措施时，它就不可能是唯一的保障措施，就需要国民救济与志愿保险作为补充。

国民救济是对申请者的特殊需求所提供的保障，它与申请者是否缴费无关，仅随个人需求情况与政府财政情况的变化而变化，国民救济是社会保障制度的一种必不可少的补充。

志愿保险是社会保险制度与国民救济制度的补充。由国家组织的社会保险与国民救济旨在保障一种基本的生存收入，不同人口的实际收入及需求存在很大的差异，为较高水平的生活提供保障首先应该是个人的事，也就是说应该是志愿保险的目标，但是，国家应该保证其各项措施能为这样的志愿保险留有余地，并加以鼓励。社会保险制度是整个社会保障制度中最重要的组成部分，但是，社会保障计划与体制既包括国民救济制度，也包括志愿保险措施。

3．社会保险制度的基本原则

报告提出了社会保险制度应该包括六个基本原则：（1）社会保险津贴统一标准原则。不管被保险人的收入存在多大差异，在领取社会保险津贴时采用同一标准；（2）社会保险缴费统一标准原则。所有被保险人，为获得同样标准的社会保险津贴，就必须按照同样的标准较纳社会保险费；（3）统一管理原则。为了保证社会保险制度的经济与社会效果，社会保障管理责任必须统一，对每一个被保险人来说，不管存在多少种社会保险津贴，他只需要每周缴纳一项综合性社会保险费，所有的社会保险费应该集中到一项社会保险基金中，所有的社会保险津贴也将从该项社会保险基金中支付。（4）社会保险津贴发放的时间与数量应该合理的原则。社会保险津贴在数量上必须保证被保险人在正常情况下的基本生活，在时间上，只要被保险人的这种需求继续存在，就应该向其发放社会保险津贴。（5）综合性原则。社会保险制度应该是一种综合性的制度，它应该与国民救济制度及志愿保险制度结合起来。（6）分类原则。社会保险制度必须考虑到不同人的不同收入及需求，根据不同收入与需求调整社会保险费用与津贴，在每一种社会保险阶层中，根据大多数人的需求来确定社会保险的有关标准。[12][12]

四、《贝弗利奇报告》的影响

1．《贝弗里奇报告》与战后英国福利国家的蓝图

《贝弗利奇报告》是英国社会保障制度发展与演变过程中的一份著名文件，它对20世纪后半期英国社会保障制度的发展产生了重要的影响。英国现代社会保障制度建立于19世纪末20世纪初，其后经过近40年的发展，从内容上来说趋于合理，但从管理上来说，所存在的弊端越来越明显，各类社会保障项目种类繁多，彼此缺乏应有的协调，管理机构繁复，津贴标准差别较大，从而影响社会保障制度作用的正常发挥。改革成为英国社会保障制度进一步发展的根本途径，第二次世界大战的爆发推迟了这场改革的到来，但不可能阻止这场改革的发生。

为了顺应英国社会强烈要求进行社会保障制度改革的呼声，也为了给战后将至的改革做好准备，英国政府不得不在战争尚在进行的时候就开始行动，贝弗利奇报告便是这种行动的直接结果。贝弗里奇对英国现行社会保障制度进行了广泛调查，对其存在的弊端提出了强烈批评，提出了社会保障制度改革的全面计划，阐述了社会保障改革的基本原则、社会保障制度发展的基础、社会保障制度的目标以及社会保障制度管理方面的有关问题。《贝弗里奇报告》实际上为战后英国社会保障制度的改革与发展绘制了一幅蓝图。

2．《贝弗里奇报告》与战后英国福利国家实践

但是，需要指出的是，第二次世界大战以后，英国工党政府所进行的社会保障制度改革，并非全部依照贝弗利奇报告所提出的计划实施，工党政府的许多改革措施与贝弗利奇报告的主张存在很大差别，甚至贝弗利奇报告所提出的一些基本原则也被工党政府所否定。战后英国社会保障制度改革与发展的基本事实是，在社会保障制度的管理方面，原来繁纷复杂的社会保障制度类型改变为综合性社会保障制度，被批准的法定社会团体不再参与社会保障制度的管理工作，社会保障由中央和地方职能部门统一管理。但是，报告中所提出的建立社会保障部的建议一直没有变成现实，只是建立一个国民保险部以及一个独立的国民救济局。贝弗利奇报告指出，应该让友谊会继续作为社会保障制度的管理机构保留下来，以鼓励私人志愿保险的发展，工党在实际改革过程中，也没有采纳这一建议。

贝弗利奇报告提出建立一种基于民众不同需求的最低收入保障制度，由于各人需要的差别，这种主张实际上很难做到，工党政府在改革过程中只能根据整体情况，确定统一的最低生活标准。到20世纪50年代，贝弗利奇报告所提出的一些重要主张包括一些基本原则，实际上已经被放弃。贝弗利奇报告主张社会保险制度实行同一缴费和津贴标准的原则，这实际上很快就不再适应英国社会发展的需要，50年代，英国实施与收入相联系的养老金制度，这等于宣布了贝弗利奇报告上述原则的结束。此外，贝弗利奇希望失业与疾病方面的津贴在时限上没有限制，这种主张也没有被工党政府采纳。贝弗利奇还主张养老金制度参加者应该在参加该项制度20年后才可领取全额养老金，这种主张遭到民众的反对，也便被工党政府所否决。

正是由于上述历史事实，研究英国社会保障制度的著名学者、贝弗利奇的传记作家哈里斯在总结贝弗利奇报告对战后英国社会保障制度的影响时这样写到：“看似矛盾但是正确的是，尽管英国被认为是贝弗利奇所提出的普遍的社会保障制度的发源地，相反的情况几乎也是一种事实，正是欧洲大陆国家全面采用缴费社会保障制度，而英国却保留了附带家庭收入情况调查的、直接传承于济贫法制度的社会保障制度。换句话说，与大多数学者所认为的相反，不是缴费的社会保险制度，而是以直接税为基础的充分的社会服务，才是第二次世界大战以后英国社会保障制度的最显著的特征。”[13][13]

[14][1] Vic George, Modern Thinkers on welfare, London, 1995. PP89-90.

[8][8] Derek Fraser, The Evolution of the British Welfare State, London，1982，P170.

[9][9] Rowntree, Poverty and Progress, A Second Social Survey of York, London, 1941, P476.

[10][10] D.Frase, The Evolution of the British Welfare State, MacMillan, 1984, PP287-290.

[11][11] Rex Pope, Social Welfare in Britain 1885-1989,London, 1986, P116.

[12][12] Rex Pope, Social Welfare in Britain 1885-1989,London, 1986, PP123-125.

[13][13]Jose Harris, Enterprise and Welfare State, a Comparetive Perspective,Transactions of the Royal Historical Society, 1990, No.40, PP181-184.